“回天计划”实施5月 “睡城”觉醒 2018年拟实施的51个项目，已完成28个，专家建议在城市群、跨区域合作的大框架下协调发展

2014年5月27日，北京，天通苑地铁站人们排队进行安检。资料图片/视觉中国 已经开工的回龙观到上地的自行车专用道，和地铁线路平行。 新京报记者 王文秋 摄

用社区一词已不足以形容回龙观、天通苑的规模。

官方口径里，这里通常被冠以“超级社区”的称谓。民间的说法则多了自我调侃的意味：“睡城”、“堵城”。

“城”名副其实。单单天通苑就有16个分区645栋楼，每一个分区的规模都相当于一个小区，这16个分区规整地联合在一起，组成了“亚洲最大社区”。

回天地区真正的“大”，在于其居住的人口数量上。据《北京日报》2018年8月17日报道，在回天地区63平方公里的范围内，目前集聚了近90万常住人口，接近东城区的人口总量。其中，超过一半人是外来人口。

庞大的社区、密集的人口、配套设施的不足，带来了显而易见的弊病：交通拥堵、基础设施薄弱、教育医疗资源匮乏、职住失衡……

为改变这一局面，2018年8月16日，北京市公布了《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划》（以下简称“回天计划”），方案中列出了17项具体任务、97个具体项目，投资超过200亿。加上正在协调推进的储备项目，未来三年，要在回龙观、天通苑地区推进的项目超过100个，包括群众最急切期待的学校、医院、文化体育场馆、道路交通等。

方案中提出了美好的愿景：到2020年，回龙观、天通苑地区公共服务能力和品质明显提升，基础设施保障能力显著增强，人居环境大幅改善，成为大型居住区治理示范。

截至目前，“回天计划”发布已近5个月。北京市发改委2018年12月披露的消息显示，2018年拟实施的51个项目，已完成28个。

开发已20年的回天地区，能否在“回天计划”的加持下彻底摘掉回龙观、天通苑“睡城”、“堵城”的帽子？接受记者采访时，一些官员、学者都表现出了乐观的看法。北京市发改委副主任王强就曾表示：“市委市政府为解决这个区域的难题所下的决心足够大，希望在新时代，能在以往‘老大难’问题的解决上有新突破”。

早期“开发得太快了”

出了回龙观站地铁口，沿路最多的就是一片一片的房子，五栋或者六栋的连体楼，一个模子一般，整齐划一。

这个如今聚集着几十万人的超级大社区，上个世纪90年代末开发之前，一直是片大农村。

1998年6月，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议决定改革城镇住房分配制度，持续了40多年的福利分房制度正式宣告结束。

第二年，北京批准建立经济适用房，回龙观和天通苑成为首批经济适用房规划建设区域之一。同年5月，回龙观社区一期工程正式开工建设，初衷是为了解决北京市科教人员的住房问题。

从此住宅小区如雨后春笋般拔地而起。回龙观的空地被密密麻麻的楼宇迅速占领，短短10年间，回龙观的居住人口就达到30万，这是规划中的人口上限。

贝壳研究院提供的数据显示，回龙观房屋楼龄20年以上的占比为20.5%，也就是说，超过五分之一的住房，在开发的最初几年就建成了，这也奠定了回龙观面貌最初的根基。

为了适应城市快速发展的需要，北京陆续下发多份城市规划方案，明确了北京市“分散集团式”的城市布局形式。

此后昌平区出台的《昌平新城规划（2005-2020年）》，提出回龙观是“城市边缘集团，主要以经济适用房为主，为中心城区人口疏解提供居住用地”，则进一步明确了昌平区“人口疏解”这一定位。

北京市弘都城市规划建筑设计院副总规划师张帆告诉记者，在终结福利分房、房地产市场化的大背景下，要解决买不起房的人的住房问题，需要像回天地区这样的区域建设一个相对集中的居住区。“当时的价位是特别便宜的，很多人能够支付得起这个住宅。”

一位北京规划界人士也表示，如果先不论其他，仅从疏解人口这一点来看，回龙观的建设无疑是成功的。在分流外来人口方面，回龙观所在的昌平区，是常住外来人口增长最快的三个区之一。据回龙观地区办事处的资料显示，截至2013年，回龙观地区常住人口为36.8万人，其中户籍人口仅有6.6万人，“北漂”超过了八成之多。

张帆认为，应该在历史的大背景下审视回天地区，“还是发挥了很多作用的，但问题就是开发得太快了，中国过去一个十年的城市化速度是非常快的，出现这些历史遗留问题还是有一定必然性的。”

2014年《中华建筑》杂志上刊载的一篇评述回龙观规划的文章提及，当初规划回龙观时，确实仅仅将其作为疏解城内人口这个功能，“20年以前我们恐怕没几个人知道20年以后会成为问题。”

回天地区将增加8座地铁车站

在北京地铁早高峰的潮汐里，拥堵无所不在。回龙观、天通苑的潮汐力道尤其强劲。

中国社科院社会学研究所大数据监测显示，北京市进站客流量排行前十的地铁站，回天地区就占了7个。

1月8日上午8时，回龙观地铁站。上班族们在黑压压拐了几道弯的长龙中等待着。等到进了站，真正的考验才开始。面目模糊的上班族们，闷声不语、带着困意，憋着劲硬着头皮往上挤。老手早学会借力随着人潮涌进地铁车厢。

然后在下午17点多，“潮汐”开始涌动，回潮来了。

熙熙攘攘的人群从回龙观地铁站鱼贯而出，通过共享单车、公交车、黑车、步行——一切可能的交通方式，四散到回龙观社区的70多个小区、14万套房屋里。像一块空虚的海绵逐渐吸饱了水，寂寥了一天的社区终于彰显出人气。

百度地图2016年的一份北京市民出行大数据报告显示，天通苑、回龙观、龙泽等地居民，工作地点主要集中在西二旗、上地、中关村附近，出行趋势以“钟摆型”为主，在早晚高峰时段，出现潮汐现象。这份报告还指出，在工作日的早高峰后，回天地区近乎成为空城，而过了晚高峰后，人流才会逐步回升。

白晓东在望京的一家互联网公司上班，家住龙跃苑三区，在13号线回龙观站与霍营站中间。

每天早晨，白晓东步行十几分钟到霍营站，乘地铁13号线换乘15号线到望京的公司上班。

早高峰时，他和四面八方涌来的回龙观邻居们排队进入地铁站，“人推人、人挤人、人踩人”，要是赶上限流，光是进站就得花十几分钟。白晓东已习惯了这份拥挤，他怕自己的笔记本电脑给挤坏了，还专门买了一个厚实的有专门放电脑空间的双肩包。

车厢早在上一站回龙观站就坐满了，外加从8号线换乘来的人流，白晓东一般是戴上耳机，将拥挤和嘈杂隔绝，“打打游戏，或者刷一集美剧”。他觉得，和对面去西二旗的人相比，自己这趟车还算是宽敞的。

北京市发改委此前曾披露，根据2017年9月份监测数据看，回龙观、天通苑区域拥堵时间长，早晚高峰比全市平均早1小时，全天拥堵时间长达8小时。

“回天计划”中，提出未来将加快实施地铁17号线建设，对13号线进行拆分，对13号线龙泽站、回龙观站等拥堵严重的地铁站点进行改造。同时，还将研究推进连接三大科学城的轨道交通项目和地铁19号线北段北延。

《北京日报》在此前的报道中援引规划专家的说法称，13号线的拆分将解决此前西直门终点站列车折返条件差、发车间隔无法缩短的问题。13号线拆分后在回龙观地区增加了5座车站，在天通苑地区增加了3座车站，在上地地区增加2座车站，这将大大提升几个大型居住和就业集中区域轨道交通站点的覆盖范围，方便居民乘坐轨道交通出行。

自行车专用道开建

“除了通天，哪都不通”，天通苑居民的自嘲一度在网上流传。

地铁口大排长龙的同时，回天地区的路上交通同样拥堵。

除了人多，道路系统本身的缺陷也是“堵城”得以形成的原因之一。目前，整个回龙观、天通苑地区缺少与其他地区连接的快速通道，北清路承担了大部分东西向交通流，无法满足交通流增长需求，进城车流主要集中在京藏高速和安立路，早晚高峰拥堵严重。

北京交通大学建筑与艺术学院副教授盛强说，回龙观内部道路与周边道路系统的联系太少，只有很有限的几个接驳口，“从小区可以很快地开到接驳口，然后就堵住了。”盛强说，只有升级路网，增加回龙观内部道路与外部路网的联系，才能降低拥堵。

而内部路网也有问题。张帆说，最初北京房地产开发是由开发商“代征代建”，开发商除了要开发地块本身，还要开发地块周边的道路，“等征地、拆迁、安置都弄好了，你才能搞建设。”地块周边的道路，也需要开发商建设好之后移交给市政。

而回龙观被划分成多个地块，彼此之间并不完全相连，就会导致路网也不相连。“我们考察时发现，小区自己周边的道路都挺好，但彼此之间并不严丝合缝，毛细血管不连通。”

滴滴出行公司2017年公布的全国重点城市交通运行报告显示，工作日7点-9点通勤高峰时段，从天通苑、回龙观前往望京、国贸等工作地点，平均车速只有每小时20公里左右，从回龙观到西二旗软件园上班的“码农们”，工作日早高峰，平均车速低于每小时15公里，9公里路程平均耗时大多在40分钟以上。

即使好不容易结束了往返通勤，回家停车又成了老大难。回天地区老小区较多，没有配备足够的停车位。张帆说，当初回天地区开始建设时，推荐的车位标准是两户一个车位，早已无法满足现在的停车需求。

新京报记者在回龙观多个小区探访，发现路边占道停车几乎是常态，个别车辆甚至停到了路边绿化带里。一位女车主抱怨说，车太多，甚至堵到小区门口，她每次开车出小区，都得小心翼翼地绕开，“得绕个90°角”，她已经剐蹭了别人的车两回。

昌平区委常委、副区长苏贵光表示，根据回龙观停车专项规划调查显示，回天地区有3.6万个停车缺口，且大部分为夜间停车缺口。

目前，“回天计划”2018年拟实施的51个项目中，涉及地面交通改造的陈营东桥断点、北郊农场桥改造、自行车专用道等一批项目已启动或投用。

记者探访发现，自回龙观至上地的自行车专用道，线路和地铁线路平行，目前正在施工中，施工现场处于封闭状态。

自行车专用道的方案就是张帆团队提出的。张帆认为，自行车专用道路的建设难度、成本低于普通的机动车高速公路，原本被称作“天堑”的京藏、京新两条高速可采用上跨方式通过，为居民出行在堵车和挤地铁之外增加了一种选择，也可以分流一部分采用坐两站地铁来跨越高速路的不合理客流量。

新建一批学校、医院、公园

交通问题只是飞速膨胀的超级社区历史欠账之一。高密度开发的土地上，公共设施严重滞后。夏天断水、冬天低温供暖，用电高峰期频繁断电，黑中介、地下群租房等都是回天地区的老问题。

白晓东的爱人去年生孩子，但回龙观没有专门的妇产医院，虽然不少医院有妇产科，但“要么就是挂号紧张，要么就是水平一般”。为了不让媳妇遭罪，他跑到海淀妇幼建了档，但每次产检单程开车都要50分钟，“后来肚子大了，也不是很方便。”

目前，回龙观和天通苑地区各仅有一所大型三级综合性医院，分别是积水潭医院回龙观院区和清华长庚医院，专门的妇产医院更是一所都没有，诊疗能力很难满足当地需求。

清华长庚医院相关工作人员告诉记者，目前医院的医疗服务供给与周边就医需求相比存在缺口，一期床位已全部开放，占床率95%以上。其中妇产科、儿科属于天通苑地区民众需求最大的专科，供需矛盾突出。目前医院已经启动二期工程建设事宜，规划为500张床。该医院的二期工程建设，也是“回天计划”的项目之一。

虽然人口接近东城区，但回天地区在教育、医疗等方面远远跟不上人口的增长，公共服务配套不足等问题日趋严重。中国社科院社会学研究所研究员田丰曾介绍，东城区有135所学校，但是回天地区总共只有18所小学、8所初中、2所高中。医疗机构差距也很大，东城区有65个医疗机构，回天地区只有6所三级医院和30多个卫生服务站。体育场馆差距更大，东城区有多功能体育场馆83个，整个回天地区则没有一个大型体育场馆。

新京报记者从昌平区发改委了解到，2018年，为了尽快补齐教育资源短板，仅天通苑地区就已经有9所民办园实现普惠园收费招生，提供学位2810个，并新办一所公办园，提供学位150个。今年计划启动9个教育建设项目，包括6所幼儿园和3所中小学，均在回龙观地区。同时，继续实施4所幼儿园及中小学的建设工程，其中清华附小天通中苑学校预计于2019年秋季实现招生，以缓解这一地区的教育资源紧缺状况。

2019年，回天地区将再添3座公园，总面积超过3000亩，其中东小口城市休闲公园将于年中竣工开放，霍营公园和贺新公园也将于年底前建成。

此外，回天地区已完成了28处自备井置换，以市政水取代了此前的自备井用水，年置换水量142.4万立方米，5.4万人喝上健康水，解决了长期以来水质发黄有杂质问题；完成5个养老服务配套设施移交和9个养老服务驿站建设、新建和规范提升基本便民商业60个并组织老字号品牌企业进社区……

昌平区发改委主任宁澈介绍，今年回天地区疏解的力度会继续加大，全年计划拆除违法建设170万平方米，力争到2019年底，回龙观镇、东小口镇、天通苑南街道、天通苑北街道、霍营街道等5个镇街在全区率先建成基本无违法建设地区。

“回天有我”

就像一幅正待着色的蓝图，“回天计划”燃起了回天地区人们的希望。一位居住在回龙观6年的“码农”去年喜得爱女后，一直在考虑换房子，得知“回天计划”，他决定不换了。“等我女儿到了上幼儿园的年纪，这些学校正好都建好了。”

也有学者对回天地区发展乐观的同时表达了一些担忧。

中国人民大学社会与人口学院副教授李丁认为，此前回天地区一直未能得到根本突破，或与行政分割式管理方式有关。居住在回龙观的人虽多，但在本地就业者少，“住在回龙观的人不给当地政府制造税收，对政府来说他们就相当于外人。”而要盖医院、学校、文化场馆，则需要当地政府实打实的投入，“拆迁成本这么高，如果我投了这笔钱进去的话，不能给我带来更高的财政收入，我就不会往这个地方投。”

北京一位规划界人士说，回龙观建成多年，修建新路需要大量的拆迁和建设成本，政府建设部门为其修建新路的热情和动力不高。回龙观属于昌平区，上地及西三旗则属于海淀区。“联通两个区的道路怎么修，如何修，谁出钱，谁受益，都是难以算清的一笔账目。”

因此，有专家认为，要想解决回天地区的发展问题，要将视野放宽到整个经济区，在城市群、跨区域合作的大框架、大局观下完成。

新京报智慧城市研究院院长于德清表示，回天地区虽然外来人口多，但随着近年来新兴经济企业总部在上地等地的聚集，这一地区的产业结构和人口结构都发生了根本性的变化。回天地区早就不再是单纯的“睡城”，而成了互联网科技头部企业员工生活、工作聚集区，也是新兴的创业基地。目前，比较急迫的任务是解决硬件瓶颈，长远来看，回天地区还应该打通产业、人口流动以及道路、交通、医疗、教育资源等各方面的数据信息，制定更加符合区域产业演进趋势，也更加科学、合理的规划。

解决多年积弊，“回天计划”或许只是第一步。在张帆看来，“政府投入这么多钱，能够起到一个很好的提升和促进作用，这也是补过去的欠账。先解决物质基础，再解决上层建筑，完善硬件，之后再谈文化和社区营造问题。”

这和社会学者李丁的想法不谋而合。李丁近期做了一次社会调研，结果显示，回龙观地区的居民对人文氛围不满的占72%，对社区活力不满的占66%。

李丁住在回龙观5年，他结识了很多同样居住于此的青年学者，“这些文化人其实有非常强烈的文化需求，但回龙观不能提供，他们只能开车或坐地铁到城里去。”

李丁感慨，虽然回龙观居住了大量受过高等教育的人口，但仍然像一片文化沙漠，他希望回龙观“不仅是文化人睡觉的地方，还是文化人生产文化的地方，形成一个新的名片。”

在他们看来，单纯的基础设施建设，无法从根本上改变回天地区的“睡城”状况，希望政府能够给予市民宽松的自组织空间，鼓励孵化社会组织，“幸福感是非常重要的，那才是城市真正有活力的地方”。

一个好消息是，昌平区已经开始在文化软环境上发力。搭建了“回天有我”社会服务参与平台，回天地区126个社区、村会同专业化社会组织和志愿服务队伍，每周集中开展六类服务，包括文明倡导、秩序维护、文化提升、健康管理、环境整治、安全保障。参加的群众达4.7万余人次。

今年，这一活动将继续升级，成立回天地区社区基金会，引进培育社会组织，发展社区公益事业；组建回天地区社会治理专家委员会，引导社会各界有序参与到治理过程中来。

北京市发改委副主任王强表示，一般性的三年行动计划，往往是从行业上、面上、整体上来做的。过去都是区里或某个行业部门就某个问题单独进行研究解决，此次则是动员了北京市、区所有相关部门，北京市发改委牵头23个委办局、3个区政府和5个专业公司组成工作联席会，专门推进三年行动计划落实，“市委市政府为解决这个区域的难题所下的决心足够大，希望在新时代，能在以往‘老大难’问题的解决上有新突破”。

新京报记者王文秋王婧祎沙璐

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