人多草场少矛盾在牧区日益突出 掠夺性经营威胁草原保护红线

草牧场的承租方进行掠夺性经营或过度打草、私挖滥采野生药材和植物破坏草场、人口多草场少的矛盾在一些牧区日益突出、牧民减畜转产面临诸多困境……《经济参考报》记者近期在内蒙古自治区锡林郭勒、呼伦贝尔等地牧区了解到，近年来国家不断加大对牧民补贴和草原生态保护的力度，效果日益显现，但近几十年来牧区人口过快增长、牲畜头数随之增加，远超出草原自然承载力，在一定程度上加重了草原退化沙化。一些地区还出现流转草牧场无序放牧、打草过度，违法采挖碾压草原，有效监管缺技术、少人员等新问题。

流转草场超载过牧违规打草乱象难除

《经济参考报》记者在内蒙古一些牧区采访了解到，草牧场承包经营权流转规模日益增大，流转对象日趋多元，一些草牧场被转包出租后，承包或承租方进行掠夺性经营，对草原生态造成破坏。

草原监管部门每年都下大力气对破坏草原生态的行为进行打击整治，但此类现象分散、隐蔽，难以根除。比如，用于放牧的草场转包出租费用为每年每亩5元至10元，一些承包或承租方为了获取短期效益而超载过牧，不进行必要的保护与建设，加剧了草原退化。

太仆寺旗一些干部反映，多数牧民基本能做到草畜平衡，然而相邻省份的一些养羊户把牛羊赶到当地放养，给牧民一定经济补偿，导致部分草原被过度利用长势欠佳。这些行为流动性和隐蔽性较强，不易及时发现处置。

记者采访了解到，锡林郭勒盟有近4000万亩草原适合打草，多数牧民爱惜草原，能做到规范、适度打草，但少数承包或承租他人草场的经营者为了牟取高额利润就会过度打草，特别是前几年干旱造成牧草相对短缺、价格较高，“竭泽而渔”式的打草现象尤为严重。一些地方草籽尚未成熟就急忙打草，或者“搂干拔尽”不留草根和草籽带，对草原生态造成了很大破坏。有关部门虽然采取监管措施，但因草场分散，很难及时发现处理。

为了确保转包出租的草牧场生态安全，基层干部群众希望国家进一步指导和支持地方加强草牧场流转监管，健全相关法律法规，明确流转双方的权利义务等，并建立健全草牧场流转服务平台，将所有流转行为纳入平台管理，推动草牧场流转公开、合法，助力监管机构加强对流转草牧场的生产力监测，发现问题及时处置。

私挖滥采碾压草原违法行为屡禁不止

运输汽车碾压草原，私挖滥采野生药材和植物的现象比较严重，种种破坏草原的行为因为违法成本低而屡禁不止。

运输汽车碾压草原，车辙形成的自然路纵横交错，执法时却困难重重。随着旅游业发展，越来越多人来草原自驾游，碾压草场行为随之增多。草原上由车辆碾压形成的自然路因下雨积水容易陷车，人们便绕道开出新路，车辙左一道右一道，使草原伤痕累累，一两年也长不出草。一些执法人员抱怨说，车辆碾压草原地点偏僻、分散，很难抓住现行，即使抓住了，由于缺少具体的处理依据，执法人员只好进行警告教育。

草原上私挖滥采野生药材和植物的现象比较严重，处罚力度较轻，难以形成震慑。锡林郭勒盟乌拉盖管理区每年都能破获数起在草原上盗挖黄芪、芍药等药材的案件，由于现行草原法只能对不法人员进行一定数额的罚款，震慑作用有限，其背后黑色利益链很难斩断，私挖滥采屡禁不绝。

在锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗，每年5月至10月，违法采挖防风等药材的案件较多，大多发生在深夜，执法人员一到现场，不法者就开车逃跑，如果发生车祸，执法人员还得承担相关责任。有时不法者被抓后移交地方公安部门，由于缺乏充分的法律依据，公安部门也无法受理，只能依据草原法第六十七条规定，处以相应罚款。

今年9月初，锡林浩特市公安局食药环侦大队民警在特警大队、地方派出所民警配合下，查获非法盗采的中药材防风近4吨和一处非法收购窝点，抓获25名涉嫌盗采盗挖和非法收购野生药用植物的嫌疑人。办案民警说，在草原上采挖野生药材的铲子约20厘米长，一铲子下去，就形成一个半圆形的深坑，盗采者挖完药材，从不把刨出来的土填回去，导致这些地方的草无法顺利生长，加剧草原沙化。

有地方干部表示，由于行政处罚资金远低于违法成本，违法人员虽然交了罚款，但还会继续违法破坏草原生态。部分监管领域无标准规程，无处罚法律依据，只能宣传引导、说服教育。此外，草原行政执法与刑事司法衔接不畅，打击破坏草原犯罪行为不得力。

基层干部呼吁，进一步修改完善草原法，提高破坏草原违法行为的行政处罚额度，增加违法成本，并赋予草原执法部门行政强制执行权。同时，考虑出台草原生态保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法，加大对破坏草原犯罪行为的打击力度。

人力短缺财力不足监督管理力不从心

基层草原监管部门普遍存在人员和经费短缺、草原保护执法装备技术落后等情况，不利于草原有效保护。

《经济参考报》记者采访了解到，锡林郭勒草原国家级自然保护区管理局为正科级单位，机构级别相对较低，对级别较高的牧场、企业进行监管时存在一定障碍。同时，管理局20名工作人员，虽然一半以上长年坚守在基层管理站工作，但因保护区面积大，仅核心区就有580平方公里，全方位、无死角监管难度较大。此外，日常管护经费较为紧张，特别是对在保护区内修路等建设项目的施工、运营全过程监管时，缺乏必要经费，给相关工作的有效开展带来一系列难题。

在锡林浩特市等地，一名执法人员负责四五十万亩草原的监管工作，点多面广，用传统手段和设备进行管理的难度非常大。目前，草原保护执法装备主要以照相机、记录仪等传统设备为主，如在草畜平衡工作中，核实牲畜数量时仍以现场点数为主，人力、物力耗费较大，难以满足信息化、现代化工作需求。

基层执法人员希望，国家有关部门对草原生态保护装备技术给予大力支持，与有关科研部门合作研发并向基层提供高端、精准的装备技术，如遥感技术、光电技术装备等，为基层高效工作提供装备技术支撑。同时，希望国家加强基层草原监管机构配置，明确职责、建好队伍、提升能力，进一步完善监测机制、实行动态评估。

人口多草场少超载导致草原退化

人口多草场少的矛盾在一些牧区日益突出，局部地区超载严重，草原因过度利用而明显退化。

《经济参考报》记者在部分牧区采访了解到，牧业人口急速增长，牲畜头数快速增加，一些牧区超载过牧严重，脆弱的草原生态环境因此遭到破坏。一些草原专家认为，造成草原退化和质量较低的原因之一是养人过多，1949年内蒙古靠草原为生的牧业人口约为26.3万人，1965年约55.4万人，2017年达到150万人。镶黄旗巴彦塔拉镇古斯贵嘎查牧民阿拉坦苏和家有1879亩草场，只能养70多只羊，为了多养点牲畜，他以一年10元每亩租了邻居2300亩草场。但是连续5年干旱，让他基本没有什么收益。而在这个嘎查，人均草场只有274亩，户均拥有草场454亩。

在锡林郭勒盟南部正镶白旗、镶黄旗等地，数十年来人口大量涌入，加剧了牧区人多地少的矛盾，这些地方的人均草场只有三五百亩，根据当地适宜载畜量计算，每人只能养一二十只羊，这样的养殖规模在牧区生活都十分困难，人们为了生计只好偷着多养，局部地区超载严重，草原因过度利用而明显退化。

人口多草场少的矛盾在一些牧区日益突出，导致超载过牧现象难以杜绝。在内蒙古东部某地，2013年超载5万只羊，2016年超载4.5万只羊，去年严厉整治，超载的羊仍达1.6万只。长期超载过牧导致草原自然生产力大幅下降。内蒙古草原监测数据显示，全区天然草地每公顷产草量从20世纪50年代的1600多公斤下降到目前的700公斤左右，降幅超过50%。

收入低就业难牧民减畜转产动力不足

草原生态保护补奖政策补助标准相对较低，牧民转移进城再就业难度较大，导致牧民减畜、禁牧或转产的动力不足。

《经济参考报》记者调研发现，随着城镇化推进、乡镇和学校撤并，牧区一些年轻人想要进城生存，部分老年人领取生态补奖资金后，也想进城照看子孙，这会在一定程度上减缓草原上的人口压力。但一些牧民和基层干部表示，对于一些牧区来说，目前草原生态保护补奖政策补助标准相对较低，牧民转移进城再就业难度较大，导致牧区直接从事牲畜养殖的人口不能有效地减下来，减畜效果也大打折扣。

补助标准较低使牧民减畜、禁牧或转产的动力不足，难以为草原有效“减压”。在锡林郭勒盟，近几年一只羊均价七八百元左右、一头牛1万元左右，养殖效益比现行补奖政策更有吸引力。另外，按照内蒙古现行的草畜平衡政策，牧民拥有的草场面积越大，草场质量越好便可以养更多牛羊，并且领取的奖补资金也越高。然而苏尼特草原南部、镶黄旗、正镶白旗等内蒙古中部的荒漠半荒漠草原地区，生态脆弱，草原质量差，但人口较为稠密，人均享受的补奖资金十分有限，为了生计，违规超载过牧较为普遍，以补奖促进草原保护的作用没有充分发挥出来。

牧区畜牧业结构单一，牧区中心城镇产业较少，减畜后过剩的牧业人口转产或再就业能力弱、机会少。据了解，当前畜牧业龙头企业、牧民专业合作社的带动能力有限，还没有形成较有能力的职业牧民队伍，很难拓展产业发展渠道、搞活多种经营，牧区仍没有实现从“头数畜牧业”到“效益畜牧业”的彻底转变，还做不到少养、优养、精养。基层干部群众反映，牧区附近的中心城镇产业少、欠发达，一些牧民离开牧区转移进城，几乎什么都做不了，孩子上学、老人看病和日常的衣食住行等花销，仍离不开草场和牲畜，一些地方甚至出现进城牧民回流的现象。

还有一些外来人口迁入牧区，给草原生态带来不利影响。比如,以探测和开发资源为名义迁入的企业和企业工人，以开发饲料基地为名迁入的周边农区农民，或以羊倌、泥瓦工等雇工名义迁入牧区的农民，对草原生态影响较大。

基层建议调整补助标准扶持后续产业

草原是地球的“皮肤”，是维护国家生态安全的绿色屏障，它与山水林田湖组成生命共同体，一旦破坏将难以恢复，加强草原保护修复意义重大。

基层干部普遍认为，随着生态文明建设的持续推进，生态屏障已成为草原的主要功能，应遵循生态优先原则，按照民族团结、共同富裕、边疆稳定、永续发展的要求，加强草原保护修复，降低草原利用强度，减人减畜，使草原提高质量、恢复生机。

首先，要坚持和完善草原生态保护补助奖励机制，既要保护和修复草原生态，也要保障牧民权益，调动牧民积极性。比如，在以草原载畜能力测算补贴标准的基础上，适当提高荒漠半荒漠等生态脆弱牧区的补贴标准，并建立与物价上涨相协调的递增机制，为牧民减畜、转产、转移进城夯实物质基础。

其次，要优化牧区区域规划和产业布局，优先发展中小城市和二、三产业，促进过剩的牧业人口主动迁移。可探索加大牧区中心城镇产业扶持力度，增加对绒毛产业、肉类食品深加工等特色产业的支持力度，吸引牧区人口逐步向小城镇转移；加强进城牧民再就业培训，为牧民转移进城提供更多保障，解除其后顾之忧。

此外，还要建立牧区人口准入制度，减轻牧区人口压力。一些干部表示，对进入牧区从事各种活动的非牧区人口，不能让他们无限期、无条件、无约束地任意发展，不能把牧区当作内地转移淘汰产业和污染企业的目的地，更不能把牧区当作资源开发的“热土”，从而减轻牧区人口压力。

基层民众和干部也希望，国家像保护基本农田一样保护基本草牧场，大幅提升一般性转移支付力度，逐步提高“生态转移支付”，设立草原发展基金，并对事关全局的重大专项直接投资。让草原保护与牧民致富得以良性循环，游牧文明得到回归，让草原处处可见“蓝蓝的天上白云飘，白云下面马儿跑”的美好景象。

（原标题：掠夺性经营威胁草原保护红线）

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