江苏法院评工伤认定案：不予认定需证明职工承担主要以上责任

工作中突发疾病48小时内脑死亡，是否属于视同工伤的情形；职工提前下班，途中发生交通事故能否构成工伤；建设工程违法分包，用工责任主体如何确定……发生类似的工伤事故，员工该怎样为自己维权？

近日，江苏省南通市港闸区人民法院发布工伤认定案件司法审查报告，通报了集中管辖4年来工伤认定行政诉讼案件的审理情况及特点，分析了该类案件的特点以及影响工伤职工权益及时实现的原因，梳理了社会保险行政部门在工伤认定过程中存在的问题，并就如何进一步保障工伤职工合法权益提出对策和建议。

交通事故责任无法确定 不可忽略“过错”二字

林某系某保安公司员工，2015年9月17日，林某在驾驶电瓶车上班途中发生交通事故身亡。因事发路段无监控，也没有目击证人，交警部门作出结论为事故责任无法认定的《道路交通事故证明书》。

随后，保安公司向南通市人力资源与社会保障局提出工伤认定申请，人社局以交通事故系单方事故，林某在事故中应承担主要责任，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或者视同工伤。林某家属不服，向港闸法院提起行政诉讼。

法庭上，人社局辩称，通过查阅事故档案、询问经办民警、勘查现场、与当地群众交谈，均未发现第三方肇事逃逸的迹象，也未发现因其他人员责任引发事故的迹象，结合事故发生的地点、路况、天气、车辆受损情况，认定该起事故属于单方事故，林某作为驾驶人应当承担事故的主要责任，因此作出不予认定工伤决定并无不当。

港闸法院经审理认为，人社局依据公安机关在事故调查中形成的处理材料以及在工伤认定程序中走访当地群众和经办民警形成的工作记录等材料，即作出交通事故系单方事故的认定证据不足。而且根据《道路交通事故处理程序规定》，因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。人社局忽略“过错”二字，在未能提供任何证据证明林某在该起事故中，存在何种过错以及过错程度的情况下，直接认定林某应负单方事故主要责任，不符合该条文的规定，从现有证据看该事故并不能排除属于交通意外事故的可能。因此，人社局认定林某负事故主要以上责任进而作出不予认定工伤决定主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。

■法官点评

不予认定工伤需证明

职工承担主要以上责任

该案承办法官齐海生介绍说，交通事故责任无法认定的情形并不排斥受害职工主张享受工伤保险待遇的权利。从《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定看，受到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，当事故责任认定书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门对职工在交通事故中应承担的责任作出认定，应当提供相关证据。

本案中，林某发生道路交通事故死亡，经公安机关确认为事故责任无法认定，作为非专业处理机构的人社局显然不能仅凭借公安机关形成的材料得出林某负事故主要以上责任的结论。人社局制作的事故地点照片、现场图距离事故发生已有一月余，工作记录也只能反映曾向当地群众了解情况和向经办民警询问情况，未制作调查询问笔录，仅凭上述证据无法证明林某应负事故主要以上责任。

齐海生说，工伤保险的立法目的核心要义在于工伤救济与补偿，保障因工作受到伤害的劳动者救济与补偿优先。因此，在穷尽调查手段仍无法确定事故责任的情况下，应当根据立法本意，作出有利于劳动者的推断。

高空坠落“摔出”肝囊肿 二者之间并无关联

工人张某在工地从事制模作业时不慎从高空坠地受伤，被送至南通市第一人民治疗，医院对张某作出的出院诊断为颅脑外伤：1.左侧顶部硬膜外血肿2.右侧顶枕部硬膜外血肿……12.肝囊肿。

后张某转院至南通市第二人民医院继续治疗，该院作出的出院诊断为脑外伤（右侧偏瘫、认知障碍）、高血压病。2015年1月，张某向南通市人力资源与社会保障局申请工伤认定，并提交了南通市第一人民医院的出院诊断作为证据材料。

经调查，人社局作出《认定工伤决定书》，认定张某受到的南通市第一人民医院出院诊断所载事故伤害，符合《工伤保险条例》之规定，属于工伤认定范围，认定为工伤。用人单位南通某建筑劳务公司不服该工伤认定，向港闸法院提起行政诉讼。

港闸法院审理认为，工伤是指劳动者在从事职业活动或者与职业责任有关的活动时所遭受的事故伤害和职业病伤害。社会保险行政部门在对劳动者是否构成工伤作出认定时，应对劳动者所受伤害是否与工作有关等事实予以审查。医院出具的诊断结论是医院对病人在住院期间所治疗病症的全面描述，尽管张某是因在工地上受伤而入院，但并不意味着医院仅对其因高空坠落导致的伤害进行治疗并作出相应的出院诊断结论，故人社局在作出工伤认定时显然不能照搬医院出具的诊断结论。经向有关鉴定专业人员咨询，高空坠落不可能导致肝囊肿这一伤害。因此，人社局将肝囊肿作为张某工伤事故伤害属于基本事实认定不清。港闸法院遂判决撤销了上述《认定工伤决定书》，并责令人社局重新作出工伤认定。

■法官点评

职工伤情与工伤事故

之间具有因果关系

该案承办法官刘海燕介绍说，《工伤保险条例》保护的是因工作中遭受事故伤害的职工，除了患职业病和突发疾病死亡两种情形外，职工自身所患疾病不属于《工伤保险条例》保障范围。《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《工伤认定办法》第十三条规定，社会保险行政部门在进行工伤认定时，对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书，不再进行调查核实。

刘海燕说，从以上规定可以看出，社会保险行政部门对于申请人提交的证明受伤情况的材料，除了符合国家规定要求和格式的职业病诊断证明书无需进行调查核实外，对医疗诊断证明应当进行调查核实，必要的时候可以请求医疗机构等部门予以协助。本案中，张某提供的第一人民医院出院诊断结论中除了第1至11项属于高空坠落的伤害外，也包括了第12项肝囊肿这一自身原有疾病的描述，人社局将张某原有疾病作为工伤事故伤害予以认定属于认定不清。

快递员申请工伤认定 不当中止系违法

顾某是某快递公司快递员。2016年1月21日，顾某在运送快递过程中发生道路交通事故而受伤。因认为自己因工作原因受伤，顾某遂于同年9月14日向南通市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。10月31日，人社局以顾某与用人单位南通某货运代理公司劳动关系不明确为由，向顾某发出《中止工伤认定通知书》。2017年5月9日，顾某向港闸法院提起行政诉讼，要求确认《中止工伤认定通知书》违法。

案件审理期间，承办法官向人社局释明，《工伤保险条例》第十九条规定了社会保险行政部门对事故伤害的调查权，这不仅是调查存在事故伤害的事实，更重要的是，调查确认受伤职工与用人单位之间是否存在劳动关系；若不存在劳动关系，则也不存在事故伤害的调查核实。《最高人民法院行政审判庭〈关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请求的答复〉》也有明确规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，申请劳动仲裁或提起民事诉讼确认劳动关系不应成为申请期限的中断事由。如果社会保险行政部门一味要求受伤职工通过仲裁、诉讼程序确认劳动关系，则有怠于履行职责之嫌。

后人社局恢复了顾某的工伤认定申请，顾某向港闸法院申请撤回起诉，港闸法院裁定准许撤诉。

■法官点评

确认劳动关系并非

工伤认定前置程序

该案承办法官齐海生介绍说，工伤的主体是特定的，只能是劳动关系中的一方当事人，即劳动者。如果劳动者不能成为劳动关系中的一方当事人，则失去了工伤认定的主体条件。因此，劳动关系的确定是社会保险行政部门进行工伤认定的首要工作程序，是社会保险行政部门的应有职权。但在实践中，有的社会保险行政部门为避免错误认定劳动关系，往往倾向于要求工伤职工通过劳动仲裁、民事诉讼的途径先行确认劳动关系，实际上将确认劳动关系的仲裁、诉讼作为受理工伤认定申请的前置程序，表面上看似方便维权，事实上却徒增劳动者与用人单位讼累，双方往往需要经过漫长的劳动仲裁、一审、二审程序才能获得最终确认结果，影响了劳动者权益的及时实现，也极大浪费了司法资源。

齐海生说，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》明确，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。本案中，人社局出具的《中止工伤认定通知书》客观上已造成顾某工伤认定程序停滞，阻碍了顾某权益的实现，具有可诉性。

■司法观察

规范工伤认定 保障职工权益

工伤保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，也是保障职工合法权益的坚强后盾。社会保险行政部门对职工所受伤害是否属于工伤的认定是工伤职工能否获得工伤医疗救治和经济补偿的前提条件和关键环节。

2013年6月21日起，港闸法院被确定为行政案件集中管辖试点法院之一。2013年6月至2017年6月，港闸法院共审结工伤认定案件265件，其中“三工因素”和上下班途中发生交通事故是最主要的致伤情形，占比达到88.9%。港闸法院通过搭建平台，促使矛盾纠纷得到实质性化解，原告撤诉案件达100件，占结案总数的37.7%。

港闸法院在审判实践中发现，少数工伤认定案件在事实认定、执法程序及法律适用等方面存在一定问题，影响了工伤认定执法质量，妨碍了工伤职工合法权益的及时实现。对此，法院提出了以下对策和建议：

一是要树立证据意识，准确认定事实。工伤认定执法人员在行政程序中应及时、全面调查、收集证据，严格依法对各方当事人提供的证据材料进行全面审查和仔细甄别，排除不具有关联性的证据和虚假证据；在对涉及医学专业问题的事实认定时，应积极向具有相关资质的专业机构、人员咨询了解，避免主观臆断；在案件涉诉后严格按照行政诉讼法规定的举证期限提交证据材料，避免败诉的风险。

二是要强化程序意识，保障程序公正。一要严格按照《工伤保险条例》《工伤认定办法》等法规规定的方式、步骤、时限、顺序等作出工伤认定决定，不得随意增加、减省或更改工伤认定程序；二要严格遵守工伤认定的法定受理条件，对符合法定受理条件的工伤认定申请及时受理，对于超过法定申请期限且无正当理由的工伤认定申请不予受理，把好工伤认定申请关口；三要规范文书送达程序，严格按照法律规定的条件选择适用公告送达方式，在当事人下落不明或通过直接送达、邮寄送达等方式无法送达的，才可以适用公告送达，以保障当事人的实体权利。

三是要加强征缴力度，扩大覆盖范围。当前，仍有不少用人单位，尤其是中小企业和个体工商户的职工未被纳入工伤保险的保障范围。虽然有些用人单位为职工投保了意外伤害险等商业保险，但商业保险的保障水平与工伤保险不能相提并论，赔付的金额也相差甚远，不足以补偿工伤事故给用人单位和职工造成的经济损失。社会保险行政部门要进一步加强工伤保险政策的宣传力度，加大劳动保障监察的力度，督促用人单位为职工缴纳工伤保险费用，提高工伤保险的参保率，充分发挥工伤保险基金在分散用人单位用工风险和保障职工及时获得经济补偿方面的功能，从而减少社会矛盾和行政纠纷。

四是要开通报案热线，及时固定证据。事后取证难是工伤职工面临的一大困难。针对这一问题，建议社会保险行政部门开通工伤事故报案热线，供用人单位和职工在发生事故后第一时间上报事故情况，固定职工受伤状况、受伤原因及职工与用人单位的关系等基础事实的证据，减轻职工事后取证以及社会保险行政部门事后核实的负担。同时，构建劳动、公安、安监、消防等行政部门的信息共享机制和联动机制。对在用人单位生产场所发生的事故和上下班途中发生的交通事故，公安、安监、消防等职能部门第一时间介入事故进行调查核实时，可一并对职工受伤情形等加以调查询问，固定相关证据，为事后的工伤认定提供第一手证据材料。

（原文题为《谁应为“含糊”的工伤事故埋单》）

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