明晰责任规制 早日杜绝“黑飞”

第一评

□李晓亮

刚准备作此文，恰好收到一条系统短信：大意是，四川省公安厅提醒，您已进入双流机场净空保护区，未经许可操作飞行无人机，将涉嫌“以危险方法危害公共安全罪”。举报有奖……

如关注近期新闻，当知这条风险提示的群发示警短信背景。短短数日，成都双流机场频遭“黑飞”无人机袭扰，对公共生活秩序乃至公共安全，都造成不同程度影响和威胁——“14日，机场净空区内发现无人机活动，3架航班绕行；17日，机场又有无人机干扰，11架航班备降重庆和昆明；18日，惊扰重现，数十架次受影响；21日，仍有顶风作案的，致58个航班备降，4架飞机返航，超1万旅客滞留……”

短信的“举报有奖”，也有所指，经17、18连续两日“黑飞”事件后，公安机关已将举报奖励起步价，从千元直提到万元。饶是如此，黑飞依然任性。不到一周，同一机场，屡屡被无人机干扰。这已非民间无人机发烧友的偶然失误，同一问题短期频密出现，已非小概率事件，而是必须正视的重大公共安全隐患。

提升举报奖励额度，只能间接提高发现问题几率，并不等于重惩违法违规当事人，直接震慑效果有限。“成都两小伙双流机场净空区‘黑飞\’无人机被罚行政拘留5日”处罚结果，让不少观者直呼惩处过于温柔。

处罚依据是《治安管理处罚法》，因未影响航班起降，所以只定性为“扰乱公共场所秩序”而非“危害公共安全”。单独看确也于法有据，可若结合之前短期频频制造公共安全焦虑的机场净空区黑飞事件，又确会给人“震慑不够”的观感。这其实是超越了特定某起黑飞事件，而是涉及整体无人机管理和对应处罚等综合范畴。

从2009年到2014年，关于民用无人机管理、适航、驾驶等有一系列规章出台。特别是《低空空域使用管理规定（试行）（征求意见稿）》被视为重要一步。这些规程虽然繁复，但多给人“临时性”之感。且相关审批程序、管理规定、适航标准也并未与无人机发展规模相适应，相比数万毫无资质的黑飞无人机，这些规程滞后而松散。指导性的部门规章，也未生成具有普遍强制约束性的法律文本。无人机某些时候就是“无人管”，所以才会有近年黑飞无数，只要未造成足够毁灭性灾难，很多只能以治安条例来个行拘的尴尬。

虽然曾有“无人机黑飞入刑”第一案，两年过去了，行规和立法监管不同步不兼容。一起看似严苛的个案，也并未带来无人机发展和管控法制与法治化。相关管理和法规建设方面的漏洞和缺失，仍是今日不能回避的问题。

只有指导性的行业规范文件，不足以撑起无人机产业健康有序发展。机场无辜遭黑飞袭扰，也是其法律法规体系建设的不完善及安全监管缺位的显著副作用。要从根本上减少甚至杜绝黑飞对机场秩序对公共安全的侵扰，须尽早建立民用无人机规则体系，并对其责任规制和法律救济予以相应明确。

总之，尽快使民用无人机的应用领域、飞行范围，申报流程，操作程序，资质培训审查，违法违规追责等都统一规范，是解决无人机无人管的当务之急。

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