16万亿元地方债风险如何防控？——三问地方债务风险管理新规

财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率即年末债务余额与当年政府综合财力的比率为89.2%，低于国际通行的警戒线。财政部有关负责人指出，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险隐患，需引起重视。

14日，国务院办公厅对外发布地方债风险管理新规，将对地方政府违规举债的行为产生哪些影响和约束力呢？

1

目前地方债风险有多高？

根据国家统计局GDP数据计算，目前加上纳入预算的10.66万亿元中央政府债务，我国政府债务的负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

记者采访发现，目前地方债风险管理主要面临三大挑战：

——个别地区超警戒线。去年底，全国人大常委会分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中，不少委员提及100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。记者查询多地财政数据看到，少数省份债务率也已超过100%。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，当前各地财政收入增速普遍放缓。地方债务余额增长而综合财力下降，就会导致部分地区债务率上升，债务风险加剧。

——违规融资担保承诺。根据预算法、担保法等法律规定，除外债转贷担保外，地方政府不得为任何债务提供担保，然而各地违法违规担保举债现象仍难杜绝。

——“伪PPP”现象不断。财政部相关政策明确要求，严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。国厚资产PPP事业部副总经理黄彬说，不少地方PPP项目基金都是明股实债，以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上是地方政府变相举债。

清华大学经管学院常务副院长白重恩表示，此次国办出台的地方债风险应急处置预案，按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为四个等级，实际上是对地方债风险进行分级预警。

“一旦出现无法偿还政府债务本息实质性违约等情况时，就应启动相应分级响应与应急处置。”白重恩说，这补上了地方债风险管理链条的重要环节，有助于及时发现、处置地方债风险事件，守住不发生区域性系统性风险的底线。

2

如何限制政绩冲动造成的违规举债？

多名受访业内专家与基层干部表示，前期对地方债实施限额、纳入预算管理后，防范地方债风险问题重点转移到遏制各类违法违规担保等方面的举债乱象。当前违法违规举债现象屡禁不止，背后存在多方面原因。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云介绍，当前地方财政保持高增长难度大，但稳增长、补短板任务并未减轻。当地方分到的新增债务限额不足以填补财政收入放缓造成的收支缺口，加上地方政府负责人的融资观念无法适应从传统粗放举债向规范举债的转变过程，就极易出现各类违规举债现象。

赵全厚等专家表示，过去相关约束机制不健全，融资渠道也十分混乱，一些地方政府领导在政绩思维驱使下，举债投资冲动非常强烈。即便现在规范地方债务管理后，仍然会选择明股实债、承诺担保等违规方式，保证一定的投资增速。

业内专家指出，此次出台的地方债风险管理新规提出，高风险地区政府财政重整计划，与地方债务分类处置措施，将在堵住地方违规举债漏洞方面发挥积极作用。

新规明确市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，必须启动财政重整计划：除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持零增长或大力压减；处置政府资产，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务等。

地方债务分类处置措施中提出，对于新修订预算法实施后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，明确地方政府及部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任。最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。乔宝云表示，地方财政重整计划将给地方政府无序举债乱象带上“紧箍咒”，明确地方政府偿债责任，有助于实现债权人、债务人依法分担债务风险。

3

地方债风险事件如何对官员追责？

“过去地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责未能落实到位。”白重恩说，尽管预算法等法律法规明确，对违规举债负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分，但因标准不明确、落实不到位，现实中鲜有地方领导因违规举债而受处分案例。

地方债风险应急处置预案规定，发生四级以上地方债风险事件，就应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

新规还提出，对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任内举借债务形成的风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

白重恩说，这意味着对何时追责、如何启动追责有了明确触发点，“加上责任认定、追究的部门、程序都有具体规定，形成风险事件必追责的刚性约束”。

“即便离任也仍然要被追责的终身问责制，将给官员违规举债带来巨大震慑。”中国社科院财经院院长助理张斌表示，这会倒逼地方政府领导在举债时更加谨慎、理性地分析综合收益与风险。

专家建议，遏制地方违规举债，提高财政、金融等方面风险防控能力，还需继续加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，督促地方优化财政支出结构，提高举债资金使用效率，增强地方债务风险管理精细化、透明化。

□据新华社电

预案快览

区分不同债务类型实施分类处置措施。对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的,必须置换成政府债券，地方政府承担偿还责任

债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照有关法律规定分类处理，在规定的期限内置换为地方政府债券，保障债权人、债务人合法权益。对存量或有债务，依法不属于政府债务，涉及地方政府及其部门出具无效担保合同的，地方政府及其部门依法承担适当民事赔偿责任

涉及政府可能承担一定救助责任的，地方政府视情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

新闻推荐

“铁榔头”恐难再续约王宝泉领衔5人候选名单

郎平率领中国女排夺取奥运冠军后，与中国排协续约一事迟迟未能敲定，截至目前还没有续签迹象。尽管中国排协喊出“郎平你是全国人民从上到下、众望所归的人物！”以表达最大诚意，但郎平本人非常谨慎，她说...