中央地方探索对各级“一把手”限权

节日里温情脉脉的礼尚往来，往往内裹礼仪“糖衣”的权钱交易，一些人由此痴迷于节日情结，一些人由此患上了送礼焦虑症……其中，礼尚往来的主角，多是掌握着一锤定音权力的一把手。各级一把手也因此成为节日腐败的高发岗位。

程序空转让用人制度形同虚设

这是一起荒唐的诈骗案。山东省齐河县警方在侦破一起案件时发现，只有小学文化的无业游民时国祺雇人仿冒县委书记的签名，竟让33人顺利进入该县各党政机关工作。虽然骗术不高明，但骗子却成功地钻了回一把手说话顶用的空子。

一把手在人事任免权上的一言九鼎，给买官卖官者留下了巨大的操作空间。

吉林省白山市原政协副主席、市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，完全操控200多名科级干部的命运，科局级干部几乎无一人不向他行贿。

同样，辽宁省葫芦岛市连山区原区委书记李玉麟因卖官落马。在受审时，他坦承，在乡镇干部的任用上，区委书记有事实上的一票否决权，“如果没有我的同意，他就不能当上这个官。”

据湖北省武汉市纪委2009年的统计，2002年以来，武汉市因贪污贿赂受处分的处级以上领导干部中，一把手占44%。

“在某些干部眼里，要想升职进步，必须先把一把手搞定。”国家行政学院教授刘旭涛分析。

应该说，随着《干部选拔任用条例》、《公务员法》等一系列党纪法规的出台实施，特别是一些地方推行常委会或全委会票决制后，已经在一定程度上限制了一把手的用人权。但在实际操作中，有的一把手通过个别酝酿或在召开常委会时加以引导等种种办法，绕过了关口，仍然可以按自己的意图选任干部。

让程序空转，是近年来发生的买官卖官用人腐败案件的一个典型特征。有的地方一把手不带头遵守制度履行干部选任程序，将制度和程序玩弄于股掌，乐于搞先拍板后走程序，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况。山西省翼城县原县委书记武保安在用人上，就很“善于”预先圈定拟提拔干部名单，再授意组织部门履行程序。结果，所有的干部选任程序在他这里都失了效，当县委书记仅仅8个月，他通过批发官帽受贿及不明来源的财产就高达500多万元。

“一把手能够轻松绕过程序，说明他的用人自由裁量权还是过大，正因为一把手有这个权，才容易滋生各种买官卖官的细菌，节日腐败现象就很难杜绝。”刘旭涛表示。

一把手在决策上易一锤定音

插手工程项目，暗中牟取私利，是一把手涉腐的另一表现。2005年震惊全国的山东省青岛市房地产腐败大案主角之一青岛市原市长助理、崂山区委原书记王雁在担任区委书记期间，先后10多次在土地出让、市政配套设施建设、工程款结算等环节为开发商谋利，收受贿赂共490多万元。

同样，2007年被判刑的江苏省南通市港闸区原区长季汉平，任职期间也在工程建设、拆迁、土地征用等方面为他人谋取利益，先后收受贿赂款物合计135万元。

2009年获刑的安徽省巢湖市原市委书记周光全，更是个典型的“用人一言堂、花钱一支笔、决策一张纸”的“三一”干部。在他任市委书记的57个月间，共受贿400多万元。

据统计，2007~2010年，湖北省发生国土资源系统各类违纪违法问题113起，其中因在土地、矿产管理工作中贪污、受贿、挪用公款而被查处的经济犯罪案件23起，涉及国土部门一把手8人。

中央党校教授张荣臣表示，一把手易出事，根子就在权力过于集中又缺乏有效的监督。在一些地方，人权、财权、物权往往都在一把手的掌控之下，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”。

“在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对；我反对的，其他人也不敢赞成。”因受贿被判刑的河南省一位原县委书记这样感慨。

按职权划分，书记管干部和大政方针，县（区）长管政务，但实际上党委书记对行政事务“想管多少管多少，想管多深管多深”。一位落马官员表示，为了插手政府事务，党委书记可绕开制度钻空子：成立各种各样的领导小组，组长由书记或副书记担任，副组长由区长或常务副区长担任，将书记个人的意志一竿子插到底。

限权是监督也是爱护

如何有效监督一把手，规范其用权，从中央到地方，都在积极探索。

2010年，中办颁布了《干部选任责任追究办法（试行）》，中组部同时制定了《干部选任有关事项报告办法（试行）》等3个办法。这4个文件相互配套衔接，共同构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选任监督体系，力图堵住买官卖官的后路。

事实上，早在2002年，中组部就在吉林、浙江、湖北、四川4个省，试水科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为。目前，这一试点已扩至17个省（区）。同时，各地规范一把手用人行为的措施不断出台：浙江瑞安实行全委会成员民主推荐提名干部制，吉林桦甸提出“隐形权力显性化、显性权力规范化”；湖北谷城实行干部选任全程记实制……

尤其是近年来，各地越来越多地用票决制选任干部，层级也越来越高。目前，广东21个地级以上市和121个县（市、区）党委讨论干部任免均实行常委会票决制，对重要干部的任免实行全委会票决制；2004年，四川省委全委会首次以无记名投票方式表决通过厅级一把手；到2009年，浙江实现了省、市、县三级党委常委会干部任用票决制全覆盖……

“为防止出现程序空转，还必须在票决制的执行环节进行科学设计。”张荣臣强调，有时候，技术问题能够直接导致决策民主的效果，“如果票决时，常委们都挤在一起，同意的打‘√\’、不同意的打‘×\’，那谁还敢在一把手的眼皮子底下表达真实意愿？”

2009年，深圳宣布实施《关于加强党政正职监督的暂行规定》，以20条具体规定对该市各级党政一把手的权力进行分解，并设定了清晰的禁区，对该市各级党政一把手的“权、钱、人”等重点权力设限、监督。作为国内首次明文约束党政一把手权力的法规制度，《规定》建起了监督也是保护党政一把手的制度屏障。

肇端于江苏睢宁县、河北成安县、四川成都武侯区等地的县委权力公开透明运行试点，则试图将一级党委领导的公权力放到一个四壁通透的“鱼缸”内。2010年，由中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，将已低调进行了一年多时间的县委权力公开透明试点引到台前。

“建立规章制度固然重要，但严格把制度从纸上落实到工作中，则更为重要。”刘旭涛认为，很多一把手落马，不是监管制度缺失，而是因为制度执行不到位甚至失效造成的。

今年正逢集中换届年，这也成为用人不正之风的易发多发期。不久前，中组部明确提出了“严禁拉票贿选、严禁买官卖官、严禁跑官要官、严禁违规用人、严禁干扰换届”以及“17个不准”、“5个一律”等纪律要求，同时强调要做到教育在先、警示在先、预防在先。

记者注意到，国家预防腐败局也在日前印发的2011年工作要点中明确指出，今年要推进预防腐败制度建设和改革创新，强化对权力运行的制约和监督……

“对一把手限权，既是反腐的需要，也是对领导干部的爱护。”张荣臣表示，不能等到一把手出了问题时才一把撸下了事，而更应在制度的设计和落实层面上多下功夫，让他们没有机会腐败。

原载《北方新报》

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