行政复议法修改列入国务院立法计划 国务院法制办详解“民告官”行政纠纷解决新思路

新华社杭州6月10日电（记者 陈菲）记者从国务院法制办和中国法学会10日联合在杭州召开的“行政复议浙江论坛”上获悉，行政复议法的修改已列入2010年国务院立法计划。对于这部重在解决“官民”纠纷的法律，将来应该做出哪些修改？怎样为“民告官”提供有效、便捷公正的纠纷解决机制，更好地发挥行政纠纷解决的第一道防线作用？

针对这些问题，国务院法制办副主任郜风涛在论坛上详述了新的解决思路。

随着我国改革开放进入关键时期，社会矛盾特别是行政争议急剧增加。近些年，尤其在土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域问题集中，矛盾突出，这些都需要依法妥善处理。

“作为解决行政纠纷的法定渠道，行政复议虽然近年来取得了重大进展和明显成效，但行政复议制度应有的功能作用尚未得到充分有效发挥。”郜风涛说。

国务院法制办统计数据显示，我国每年行政复议案件数略少于行政诉讼，而有的国家两者之比近10∶1，甚至达到24∶1。同时，我国现有70%左右的行政纠纷，未经行政复议直接进入行政诉讼。

“这其中有认识层面的原因，工作层面的原因，但核心主要是制度层面的原因导致的。”郜风涛表示，随着行政复议工作不断深入开展，行政复议制度的一些缺陷和问题逐渐开始显现，行政复议制度日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，行政复议制度的完善迫在眉睫。

郜风涛认为，完善行政复议制度首先需要重点关注和研究行政复议的功能定位问题。

当前，多数国家和地区都是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济功能。目前，我国对行政复议功能定位研究还有不同认识。

“要准确把握行政复议在新的历史条件下的功能定位，使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变，才能明确和把握行政复议制度完善的方向。”郜风涛说。

其次，他认为要解决行政复议体制机制问题。实践中，我国县级以上政府和政府各部门都承担行政复议职责，行政复议机关过多，管辖比较复杂。同时，具体承办行政复议事务的政府法制机构属于政府内设的办事机构，如何在办案过程中始终保障中立超脱的地位，还缺少制度支撑。此外，政府法制机构任务繁重，力量薄弱，一些基层行政复议机关没有专设法制机构，行政复议人员往往属于兼职人员，不仅流动性强，而且素质普遍不高，难以适应依法及时办理行政复议案件的需要。

“这就要求行政复议权力配置相对集中，行政复议机构地位相对超脱，行政复议人员具备职业保障。”郜风涛说。

程序是否公正直接关系到老百姓是否信任和选择行政复议来解决纠纷的问题。对此，郜风涛强调，行政复议法修改应特别关注行政复议程序问题。

实践当中，行政复议基本套用一般行政程序，法律规定以书面审查为主，听证程序适用范围有限，不利于充分听取双方当事人特别是相对人的意见。同时，行政复议机构拟定的行政复议决定需要逐级报请行政复议机关的领导审批，这种裁决模式不仅牵扯了行政领导大量精力，而且容易引发公众对行政复议是否“官官相护”的猜疑。此外，行政复议缺乏必要的证据规则，行政裁决方式有限，都对行政复议案件的公正办理产生了影响。

郜风涛表示，行政复议作为行政纠纷化解机制，在程序上应当体现公开、公平、公正原则，这就要求行政复议程序有利于公众参与，克服行政机关内部暗箱操作弊端，确保行政复议裁决认定事实和适用法律的正确性和准确性。

此外，郜风涛强调要关注和研究行政复议与信访的界限问题、行政复议与行政执法监督的关系问题，避免相互掣肘和“程序循环”现象。

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