“内忧外患”：应对疫情不力 日本首相安倍遭遇政治危机

日本进入紧急状态后，新冠疫情仍在加剧。在疫情较为严重的东京都，连续12天确诊病例超过百例。日本民众对安倍政府行动迟缓、应对不力的抗疫表现日益不满。据朝日新闻的报道，4月18日至19日进行的民调显示53%的受访者不认同目前政府所采取的应对举措，相比于3月14至15日进行的民调这一比例上涨了12%；57%的受访者认为安倍在此次疫情危机中缺乏领导力，而反对这种说法的占33%。约77%的受访者认为紧急事态宣言发布太迟，88%的受访者支持4月16日将紧急事态涵盖的范围包括全境的举措，可见对紧急事态表示理解的民众已占到绝大多数，而政府却表现得软弱无力。

引爆公众对安倍不满情绪的是4月12日安倍在网上发布的一段在家抱狗喝茶、享受悠闲时光的视频，以此呼吁市民减少外出，被日本网友痛批。一名推特用户在视频下质疑“当人们正在为生计发愁的时候，放出奢侈的视频。让人不禁想问，你以为你是谁？”质疑首相在疫情和经济形势都如此严峻的时刻还有如此闲情逸致。安倍素来以“强势首相”著称，如今他却遭遇了执政7年以来最大的政治危机。随着新冠疫情在日本持续扩大，愤怒、困惑、批评让疫情爆发以来一直近乎隐身状态的安倍，不得不走到台前面对媒体。

日本的防疫政策一直以民众极大的自律性为“担保”，相比于欧美国家似乎是延迟了疫情爆发的高峰，但是当高峰真的到来的时刻，总是表现“慢半拍”的安倍政府是否已经准备好？随着安倍的支持率跌到历史低值，新冠疫情正逐渐演变成这位政治家首相生涯不完美的句号。

紧急事态宣言“三步走”

在宣布紧急事态宣言的问题上，安倍政府显得犹豫不决。3月13日，日本参议院全体会议以多数赞成票表决通过了旨在防控新冠肺炎疫情的《新型流感等对策特别措施法》修正案。这项法案规定，新冠疫情进一步扩散时，日本首相可以发布“紧急事态宣言”，各都道府县知事可以要求或指示民众不要外出，学校停课等。但是安倍却谨慎地表示尚不会立即宣布国家进入紧急状态。4月7日，安倍宣布进入紧急状态，以应对持续蔓延的新冠病毒疫情，涵盖东京都、大阪府、埼玉县、千叶县、神奈川县、兵库县和福冈县，持续一个月。但是一些没有被纳入紧急事态范围内的地区也担心防疫资源紧缺的问题，主动要求被列入其中。4月16日，安倍政府才将紧急事态宣言对象扩大至全国。

能够体现出安倍政府小心谨慎的还有让北海道提前“试水”。北海道知事铃木直道在 2 月 25 日宣布全道所有小学中学关闭，这一行动比安倍政府要求全国所有学校临时放假早两天。作为日本全国最年轻的知事，39 岁的铃木对待新冠病毒疫情的态度与安倍和其他官员截然不同。日本舆论分析称，北海道的防疫战背后离不开中央政府的动向，铃木作为法政大学校友，与安倍副手内阁官房长官菅义伟一直关系良好，此举实际上是为日本政府试探社会反应。

如此小心翼翼的动向与安倍的强势形象大相径庭。应对新冠疫情，对于日本未像中国和部分欧美国家一样采取强制性的封城措施（就连违反禁令的罚款也没有），日经新闻网的评论家村山宏认为这主要是惨痛的历史教训留给日本的遗产。日本对走向侵略战争的这段历史进行反省，建立了排除国家权力强制民众的稳固机制。《日本国宪法》以和平主义、国民主权和尊重基本人权作为三大支柱，没有纳入限制国民自由和人权的紧急事态规定与战时规定。国民并非服务于国家，应将各自具备的能力倾注于提高自己的生活、经济、科学和文化。日本人为防止再次引发战争，建立了避免极端过激人物或组织强制国民行动的社会机制。而封城会极大地限制公民的私权，恐勾起战争回忆、引发民众的反感和猜忌。

从法律层面上讲，3月13日生效的《新型流感等对策特别措施法》（修正案）虽然赋予日本首相视疫情发展在特定期间针对特定区域发布紧急事态宣言的权力，但并未规定可以采取“封城”、禁止民众外出等强制措施，甚至没有规定可以对随意外出者进行惩罚。因此，即便安倍发布了紧急事态宣言，也仅能向国民发出减少外出的“强烈建议”。即使可以像英国、法国等国一样通过立法采取更严厉的措施，日本政府却尚未表现出此意愿。由于经济下行压力加大、奥运会推迟导致雪上加霜。日本内阁府统计结果显示，受消费税税率上调和超级台风等因素影响，日本2019年第四季度GDP实际下降6.3%，创近六年来最大降幅。失去了奥运会这针强心剂，日本经济陷入衰退已成事实。

内阁与官僚体制的角色变化

更深层次地观察此次安倍政府的抗疫表现，以安倍为首的自民党已不断强化对官僚体制的控制，并在危机中暴露弊端。安倍执政七年深刻改变了内阁与官僚体制的互动方式，也某种程度上成为他可以长期执政的重要原因，通过合并中央省厅、强化内阁府权力，削弱了官僚势力。

日本的官僚是指日本政府各部门的工作人员，相当于中国的国家公务员。由于日本议会内阁制的政治体制特点，首相及其内阁成员频繁变动，相比之下职业的官僚却犹如铁打一般。传统上，日本的职业官僚集团地位甚至超过日本民选政治家。自民治维新以来，通过“高等文官考试”筛选出一流公私立大学中的优秀大学生，各级职别的考试和长期“垂直式”培养，日本的职业官僚逐渐形成超越体制差别、致力于扩大行政秩序的自律集团。日本官僚的稳定性超乎人们的想象，正如日本著名学者秦郁彦所论述的，官僚制冲破了美国占领军的改革大网，是因为日本官僚集团有一种适应不同政治气候的能力，政党全盛时代迎合政党；军人专制时代迎合军人；战后，又紧紧依附着占领军的权力一边使自己顺应着战后民主主义，一边行使着“侧用人”（天皇的近臣）的权力。

在上世纪90年代以前，政务官对各省厅的人事权相对受限，除了作为内阁成员的各省厅大臣、长官外，政治家们仅能安排各部门的副大臣及各政务官等，而实际负责各部门正常运转的次官都是职业官僚。不少政界人士，试图改变由官僚控制民选议会的状态但都没有成功。1998年，大藏省发生了大规模贪污事件、牵连上百人，这个契机才让日本政界找到破口，顺势推动文官制度的改革，制定中央省厅改革法，除进行中央省厅的合并，强化内阁府（过去称为总理府）的权力，也打破过去大藏省主控中央政府预算，改由内阁府统筹。

2001年就任首相的小泉纯一郎，充分运用新法所赋予的权限，改变了原本由官僚制定政策与法案，再由民选大臣们奉行的方式，改为从内阁中央发号施令、由上而下的政策指示。安倍首次执政时期就谋划成立“内阁人事局”，进一步加强内阁在人事任命上的权力，后经过福田康夫的进一步推进，终于在2014年5月自民党得偿所愿。自此，各省厅所有局次长级以上审议官 (大致对应中国政治体系内的司局级) 皆被纳入内阁人事局考核、选拔的范围，也意味着首相可以直接过问每个省厅高级官僚的具体人事安排，并借此强化对官僚系统的掌控。通过上述改革，安倍逐渐成为日本战后最“集权”的首相（相比于之前的首相而言）。纽约大学政治学助理教授艾米·卡塔利纳克(Amy Catalinac) 认为在自民党内部，很少有人敢公开反抗他，即使他应对疫情不力、正处于弱势，“安倍让在党内对他发起批评成了一件尤为艰难的事情”。

前厚生劳动大臣，前东京都知事舛添要一（Yoichi Masuzoe）认为安倍执政时期官僚的管理素质正在下降，积累了专门知识的优秀官僚在安倍政府中相继被从重要职位中撤职，这是当前政府无法灵活应对新冠疫情的重要原因。“在官邸工作队的领导下成立的专家咨询委员会，却并不能对瞬息万变的情况做出判断”。换言之，专家团队对于疫情的变化也表现得“慢半拍”。这点对于关注抗疫政策变化的人们来说就深有体会，早期政策“成功”延迟高峰到来，但由于迟迟无法普及快速检测试剂盒，以致有人当街死亡后才能被确诊，类似案例已至少出现6起并不断上升，有多人在家中没有得到及时救治而死亡。

专业性受质疑

应对新冠危机，由于日本缺乏过往经验可参考，加之职业官僚的建议权有限，疫情工作由一群并不专业的人士来领导。主导新冠病毒筛查检测的是隶属于厚生劳动省的科研机构“国立感染症研究所”，要求以科研为主的研究所同步筛查大量检体，实行起来困难重重，检测速度迟迟没有满足需求。尽管新闻上经常宣传日本开发出了快速检测试剂盒，但是并没有使检测量和速度大幅提升，以致于公布的疫情数据常常是两三天前送检的结果。政二代桥本岳（厚劳省副大臣，桥本龙太郎之子）与感染症专家岩田健太郎在网上争论，发出明显措施失误（区分感染和清洁两个门实际通向同一个区域）的钻石公主号内部照片；而小泉进次郎（环境大臣，小泉纯一郎之子）在社会气氛严峻的时刻，没有参加感染症对策会议，反而去参加后援会举办的新年会，两人都遭到网友痛骂。

疫情危机当头，自民党内激烈的权力争夺并未消停，以致于围绕现金发放问题出现混乱。安倍晋三的自民党总裁任期是到 2021 年 9 月，瞄准下一届党内领导人的竞争已经展开。据共同社的报道，日本自民党政调会长岸田文雄和干事长二阶俊博之间关系紧张。岸田领会首相安倍晋三的意向，就“向收入减少家庭发放30万日元（约合人民币1.97万元）”，并费力统一了党内意见。然而干事长二阶俊博在与公明党商定的基础上采取行动，最终确定“每人发放10万日元”，以致“后安倍人选”颜面尽失。4月17日的记者会上，安倍围绕现金发放出现的政治混乱向公众道歉。如今，安倍首相不仅要面对疫情和经济双重危机，还要平衡党内的明争暗斗，“内忧外患”的局面仍将持续。

（作者：李冰洁，北京大学国际关系学院博士研究生，本文仅代表作者观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负，转载请注明作者信息及文章出处。）

参考文献：

[1] 秦郁彦, 梁鸿飞, 王健. 新知文库: 日本官僚制研究. 北京: 三联书店, 1991.

[2] 淳于森泠. 宪政制衡与日本的官僚制民主化. 北京: 商务印书馆, 2007.

[3] 孙盛囡. 海外观察丨“柔性”抗疫能否真正遏制日本疫情？东方网评论. 2020年4月24日.

[4] 村山宏. 日本的新冠疫情对策为何如此“松弛”. 日经中文网. 2020年4月17日.

[5] 纽约时报中文网. 应对疫情不力，安倍晋三面临任内最大政治危机. 2020年3月6日.

[6] Eric Johnston. What changes under Japan's state of emergency declaration? Japan Times. April 8, 2020.

[7] The Asahi Shimbun. Survey: 57% say Abe not showing leadership in COVID-19 crisis. April 21, 2020.

新闻推荐

嫌女性买菜费时 日本大阪市长挨批

日本大阪市长松井一郎23日说，为保持社交距离，应该由男性上街买菜，因为女性买东西“太费时间”。这番言论在社交媒体引发争议...