【深度】再见，发审委

记者 | 满乐

编辑 | 彭洁云

施行26年的发行审核委员会制度将挥别国内资本市场。

12月28日，《证券法》新修订案获十三届全国人大常委会十五次会议审议通过，修订后的证券法明年3月1日施行。新修订案中最能引起资本市场热议的莫过于，分步实施注册制下对发行审核委员会制度的取消。

《证券法》新修订案中规定，在国务院证券监督管理机构依照法定条件负责证券发行申请注册的基础上，取消发行审核委员会制度，明确按国务院和国务院证券监督管理机构的规定，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，并授权国务院规定证券公开发行注册的具体办法。

这一修改也意味着，“把控”国内A股上市发行26年之久的发审委将退出历史舞台。

“相较前三次修订，证券法第四次修订的力度、深度和广度都是比较大的，尤其是在注册制相关的内容上。其中，发行审核委员会制度的取消更将为市场业态带来巨变。”北京某大型券商投行人士向界面新闻表示，在注册制即将分步全面实施的当下，取消发审委制度，将权力下放到交易所也在意料之中。

此前发布的《证券法》修订报告也指出，目前科创板注册制改革主要制度安排基本经受住了市场检验，在证券法修订草案中确立证券发行注册制已经有了实践基础。因而建议按照全面推行注册制的基本定位规定证券发行制度，不再规定核准制。

发审委往事

1993年，在沪深交易所相继成立之后3年，中国的证券市场终于建立了全国统一的证券发行审核制度，首届发审委也随之应运而生。值得一提的是，创立之初的发审委，其成员名单是严格保密的。后经改革才将审核人员名单对社会公布，增加其市场透明度。

证券市场的发行制度必然与其所处的历史背景密不可分。1993年，我国证券市场初仍处于计划经济向市场经济过渡的特定历史时期，发行人、中介机构和投资者均不成熟，市场功能无法有效发挥。也正是在这样的背景下，发行审核委员会制度走过了7年带有明显计划经济特点、行政主导的审批制阶段。

审批制阶段又具体分为“额度管理”和“指标管理”两个时期。

“额度管理”时期由国务院证券委根据经济发展和市场供求的具体情况，在宏观上制定当年证券市场发行总规模。

“指标管理”时期则是由国家计委、证券委共同制定股票发行规模，证监会在确定的规模内，根据市场情况向各省级政府和行业管理部门下达股票发行家数指标，省级政府或行业管理部门在指标内推荐预选企业，证监会对符合条件的预选企业同意其上报发行股票正式申请材料并审核。

然而无论是“额度管理”还是“指标管理”，其发行体制均带有计划经济的时代烙印，发审委更多的是服务国家安排，缺少审核证券发行是否符合条件的主动能力。

1999年，《证券法》正式实施，也标志着核准制将取代审批制成为我国资本市场的发行制度。核准制初期，监管部门施行“通道制”，根据各家证券公司的实力和业绩，直接确定其拥有的申报企业的“通道”数量，至2003年12月才转为目前实施的保荐制度。

但这些均没有影响到发行审核委员会制度崭露头角。

2000年3月以后，国内证券发行实施由公司提出发行申请、保荐机构根据市场需要向证监会推荐、证监会进行合规性初审后提交发行审核委员会审核、最终经证监会核准后发行的一系列流程。发审委作为上市工作的关键一环开始发光发热。

正是从这一时期开始，发审委审核企业的通过数量开始引发市场关注，“过会”比例也被当作一定时期内上市监管风格的象征。

其后，发审委制度在漫长的发展历史中又作出了数轮相关制度修订，在发审委中设立了上市公司并购重组审核委员会，又设立了创业板发审委。发审委的委员人数也几经更改，从25人到35人，从60到今天的66人。各类修订均旨在顺应国内资本发展形势，在提升发审效率的同时，约束发审委员的权力，保障国内证券发行的公开透明。

2017年，运行了24年的发审委制度再次迎来重大修订，原先各自独立的主板发审委与创业板发审委合二为一，形成现在所谓的“大发审委”。“大发审委”的出现，统筹了主板与创业板IPO标准、审核内容及形式，也有利于推进IPO节奏市场化及IPO定价市场化。

证监会发言人高莉就在当时表示，“鉴于主板（含中小板）、创业板在审核理念和审核标准方面已经趋同，将主板发审委与创业板发审委合并，有利于统一审核理念和审核标准，提高发行审核效率。”另有证监会内部人士称，此举符合资本市场的长期改革方向，为注册制铺路。

将权力关进制度的“笼子”

如果说证监会主席的职位是“火山口”，那发审委委员的工作同样也需多一份对市场、对法治的敬畏之心。

在发审委26年的漫长历史中，触碰法律底线的案例屡见不鲜。

早在2004年，曾任证监会发行部发审委工作处副处长的王小石就因在工作期间借职务之便出售发审委委员名单，涉嫌受贿被捕。是时《证券发行上市保荐制度暂行办法》等法规刚刚颁布，资本市场发行工作也从“通道制”转为“保荐制”。

由于发审会委员名单在当时尚未公开，王小石便借此契机牟利。据悉，每份发审委委员名单，价钱在二三十万元。在职期间，王小石借此共获利近千万元，最终被判处有期徒刑13年，没收个人财产人民币12万元。

也正是在此事件后，证监会才开始将发审委委员名单公开，发审委制度从过去的封闭和不透明逐渐转变为开放透明。王小石也成为国内发审委历史上第一个被调查的委员。

另一位为市场所知的前发审委委员则是案发后被罚没4.99亿元的冯小树。

他于2004年至2014年期间曾先后担任深交所发审监管部副总监，证监会第七届、第八届发审委员，深交所上市委员会委员，证监会创业板部审核一处副处长等职务。

2007年开始，冯小树以岳母和小姨子的名义突击入股拟上市公司，并在公司上市后抛售股票获取巨额利益。其涉案的3个项目均为在深圳证券交易所挂牌上市的IPO项目，分别为2008年4月挂牌上市的鱼跃医疗、2010年3月挂牌上市的三川智慧和2011年7月挂牌上市的宝莱特。公开披露初始资金300多万，完成套现的累计金额则高达2.27亿元，加上现金分红所得，累计违法所得高达2.48亿元。

最终，证监会决定没收冯小树2.48亿元的违法所得，并顶格处以2.51亿元的罚款，合计被罚没款项达4.99亿元，创下国内发审委历史之最。

而在发审委违法历史上，还有一位从未担任过发审委委员，却被市场冠以“发审皇帝”的人物，这就是证监会前副主席、执掌发行工作13年的姚刚。

据一审开庭资料，2006年至2015年，姚刚利用职务之便利，为相关单位在并购重组、股份转让过程中股票停复牌、避免被行政处罚等事项上提供帮助，通过其亲属非法收受他人财物共计折合人民币6961万余元。2007年1月至4月，姚刚利用担任证监会主席助理兼发行监管部主任的职务便利，获悉相关公司重组上市的内幕信息，使用由其实际控制的他人股票账户在关联股票停牌前买入，复牌后卖出，非法获利共计人民币210万余元。

2018年9月28日，姚刚以受贿罪决定执行有期徒刑十八年，并处罚金人民币一千一百万元。发审委历史上被调查的最高职务官员宣告“落马”。

除上述被资本市场所熟知的案例外，26年间，发审委委员以身试法者也并不罕见，近年来金亚科技、乐视网等发行大案也牵扯出一系列的行业黑幕。

发审委可谓证监系统中最具实权的部门之一，也是最容易滋生腐败的部门。公司上市发行股票的生杀大权均系于数十人之手。正因与此，证监会也一直在强化发审工作的公开透明和委员们的职权约束。

《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》最近几次修订中均体现了监管的上述思路：设立发行审核监察委员会、抽查发审项目、委员不得买卖股票、减少委员任职期限，种种举措均试图将发审委的权力“关进制度的笼子”。

而在发审委制度被取消的未来，权力寻租又将寻找新的发行制度漏洞，打造规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场在发行阶段依然任重道远。

发行审核谋新篇

终于，在2020年3月1日，发审委制度即将完成资本市场赋予的历史使命，国内发行制度也将分步全面实现注册制。

“取消发行审核制度并不是说取消了IPO的审议环节，而是将监管前移到交易所身上”。北京从事中小投资者保护工作的某律师建议，在注册制下应加紧建立专门的民事诉讼制度，特别是集体诉讼制度。在放松前端管制的同时，加强后端监管。以此缓和市场矛盾，对违法行为人造成震慑。

全国人大财政经济委员会副主任委员刘新华也表示，《证券法》明确提出，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，判断发行人是否符合发行条件、信息披露的要求，督促发行人完善信息披露的内容。在这种情形下，证券交易所既是法定的发行审核主体，又是相关证券交易的市场组织者，不排除存在着社会公共利益与交易所市场决策冲突的可能性。

“尤其在当前，沪深证券交易所有关板块实质性差别不大的情况下，容易引发交易所之间的不适当竞争。虽然监管部门最终履行注册制的程序，但是在沪深证券交易所都实施注册制的情况下，如何防止交易所为吸引更多的上市资源，而在审核过程当中降低或是变相降低审核标准的问题，应该予以高度关注。”刘新华称。

除此以外，他还指出，实际发行过程中如何处理好证券交易所与证监会职责之间的关系也尤为重要。避免双重审核、重新审核，加重申请人的负担。同时协调好监管部门与交易所的职责划分，压实交易所的审核责任，做到权责一致。

无论市场需要怎样的查缺补漏，注册制全面实施已渐行渐近，发审委制度取消之后，公司发行上市工作如何进行，将是资本市场新的篇章。

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