城市化变局：“重回”大城市发展

改变在无声蔓延。

城乡之间，一边是中国城市化率快速提高——2018年末达到了59.58%，而在改革开放之初的1978年，中国城市化率仅为17.9%；

另一边是部分乡村因“空心化”呈现出凋敝、破败景象，农村GDP在国民经济中的占比不断萎缩，1978年农村GDP占整个国民经济总量的64%，如今这一数据已下降到20%。

中国开始进入城市群、都市圈时代，圈层式发展导致“圈内”、“圈外”不一样。

各城市之间，一边是超级大城市面临交通拥挤、环境污染、资源紧张、房价高企等“大城市病”；另一边是部分“收缩城市”显山露水，2007-2016年，全国660个建制市中有80个城市（占比12.1%）出现不同程度的人口收缩，其中地级市24个，县级市56个。

显然，城乡二元结构加剧、城市分化等症候，既是中国城市化进程中的客观结果，也意味着中国城乡区域发展的方向、战略、模式面临调整。

尽管国家积极发展中小城市和小城镇，强调城乡区域均衡发展，然而，从1978年到2018年，有6.4亿人从农村进入了城市，其中1995年以后，每年进入城市的人口超过2000万。

中国城乡发展之路接下来如何选择？

城市化政策调整

从近期出台的相关政策来看，似乎原有城市化指导思想正在发生调整。

曾经很长一段时间，我国关于城乡发展的总体思路可概括为：“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、城乡区域均衡发展”。

十九大则提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。

今年2月21日，国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，到2022年，都市圈同城化取得明显进展；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。今年3月5日，政府工作报告明确“坚持以中心城市引领城市群发展”。

到4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，首提“收缩型城市”，全面取消或放宽大城市落户限制，允许都市圈内城乡建设用地节余指标跨地区调剂。

很显然，当大城市户籍制度放宽，将在客观上促使人口又一次掀起向城市集中的热潮，但都市圈建设用地指标相对紧缺的人口流入省份可以在支付调入价格后，向调出地区“购入”建设用地指标的配套政策，或将缓解人口流入地城市建设用地供应不足的问题。

更进一步，8月26日，中财委第五次会议明确指出，“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式……增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。”

因此，不管是19个城市群划分，还是34个都市圈规划、9个列入国家中心城市建设，以及建设用地指标跨地区再配置的土地政策安排，这或意味着对之前“眉毛胡子一把抓”的城市发展模式的纠偏，中国城市化发展将转向都市圈战略。

人口向大城市集中仍是趋势

从本质上而言，城市化是人的城市化，人作为市场经济中的要素可以自由流动，并在流动过程中实现生产要素配置效率的最大化，而城市化又是现代经济发展的必然，有其客观经济规律，这决定了中国城市未来发展路径或将依然是人口向大城市集中。

一是规模效应。城市是集约利用稀缺土地资源的方式，也是一种分享基础设施的方式。

城市人口多，可以分摊大型交通基础设施和公共服务设施的固定成本，相反，人口很少的小城镇支撑一个公共服务的系统成本就太高。

二是创新效应。当人的密度达到一定程度，人们才更容易交流、碰撞出新的思想。

在大城市里，人和人之间互动频繁密切，而且高技能劳动者集聚，有利于创新和创业。

三是匹配效应。大城市中专业化分工性和合作性更强，从劳动力供应角度来讲，消费者可以在大城市找到更加符合自己需求和偏好的服务提供者，企业家可以找到专业化的劳动力供给者。

基于此，“人往高处走，人随产业走”，驱动了人们向大城市迁移，这就是在城市化进程中不可忽略的人性与经济力量。

“重回”大城市发展

既然人口向大城市集中是客观趋势，则可以核心大城市为中心，通过都市圈建设，建立“朋友圈”，实现“软扩容”，打破中心城市和周边其他中小城市之间的行政边界。

事实上，中国已具备都市圈发展的基本条件。

第一，中国城市化率接近60%，进入城市型社会。根据国际经验，城镇化率超过50%以后，中心城市的辐射带动功能显著增强，核心城市与周边中小城市开始加速形成都市圈，是国际城市化的一般性规律和普遍现象。

第二，核心大城市实力增强。按照GDP规模，中国排名前30位城市的GDP的全国占比达到42.5%。

按主板上市企业数量，排名前30位城市在全国占比高达69.7%，其中排名前三位城市的全国占比达39.6%。按照制造业辐射力，排名前30位城市的货物出口在全国占比高达74.9%。

按机场便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量在全国占比高达81.3%；按集装箱港口便利性，排名前30位城市的集装箱吞吐量在全国占比高达97.8%。

按高等教育辐射力，排名前30位城市的211、985大学数量全国占比高达92.8%。按医疗辐射力，排名前30位城市的三甲医院数量全国占比约为50.2%。

第三，中小城市和小城镇成长较为充分。长三角、珠三角中小城市和小城镇数目多、质量高，埋伏着许多“隐形冠军”，有利于充实都市圈内容。

如长三角的县级市里，江阴有上市公司34家、张家港有19家、诸暨有14家，这三个城市的人口则分别达到125.5万、125.7万、150万。

第四，随着高速和高铁发展，网络状的交通线路将大城市与周边中小城市几乎“无缝”连接在一起，构成紧凑高效的“日通勤圈”。

如长三角城市群2小时交通圈覆盖范围2013年达到136284平方公里，占长三角城市群面积的46.3%，2016年2小时交通覆盖圈面积为189439平方公里，占城市群总面积的64.4%。

如果说当年走中国特色的“农村包围城市”道路，那么未来越来越市场化和开放的中国在尊重人的需求和市场规律基础上，将更接近世界性的城市化道路，“重回”大城市发展。

预计相关政策也将由发展小城镇向都市圈战略转变，中国城市化也由此逐步形成城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴统筹发展的全尺度空间组合链条。

原标题《从“农村包围城市”到“城市抽空农村”，未来城乡如何发展？》

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