【评论】社保征管结构失衡，降费率不足以对冲严征管影响

2018年12月7日，重庆，南川区税务局干部在南川区裕华玻璃制瓶有限公司生产车间，调研社保费缴纳情况。来源：视觉中国

文/汪德华 中国社科院财经战略研究院研究员

2019年《政府工作报告》提出，明显降低企业社保缴费负担。具体措施包括：下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%；稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴；继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。总之，今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。

全国范围内税务统一征收社保费改革方向自2018年推出以来，引起了舆论较大的关注。预计到这一改革将提升征管水平，企业普遍担心社保负担将在短期内快速上升。笔者认为，统一征管水平之下的“严征管"、公平征管是现代国家的方向，但中国社保征管严重结构性不平衡，在改革推进过程中需要高度关注、妥善应对。一般说来，“降费率"是普惠性政策，单独不足以应对社保征管存在的结构性矛盾，为此还需辅以若干结构性政策予以对冲。

我国规定的五类职工社会保险名义费率合计37.7%，在全球排19位，部分拉美国家和欧洲国家高于中国；其中企业缴费率27.7%，在全球排14位，可见我国社保制度较倾向于让企业多承担。

各地在执行中可适当调整名义费率。收集各地政策文件，采用简单平均值法计算，企业名义缴费率为27.4%，个人为10.2%。其中：养老保险企业费率为18.5%，个人为8%；医疗企业费率为7.1%，个人为1.9%。养老和医疗费率占比约95%，是大头。考虑到广东、浙江等经济大省的养老保险企业名义费率仅为14%左右，如加权计算，全国养老保险企业费率约为16.5%，总费率为24.5%。

社保名义缴费率并不能很好地衡量企业的实际负担。影响企业实际负担的，除法定费率之外，还有职工参保率、缴费基数核定等征管因素。

一是当前企业依法参保情况不容乐观。2017年我国城镇就业人员4.2亿人，缴纳城镇职工养老保险人数仅为2.9亿人，简单推断约1.3亿人未参保。应参保未参保人群主体是农民工。2017年农民工总量为2.9亿人，外出务工人数为1.7亿左右，但参加职工养老保险人数仅为6500万左右。若干草根调研也发现，部分民营中小企业仅给核心员工、部分本地员工上社保，仅有25%左右的员工依法参保。总之，如严格按照法律要求，大量职工尚未依法参保，主体是1亿多农民工。如果企业职工未参保，自然不存在企业社保负担的说法。

二是缴费基数不实的影响。比较参保缴费人群的实际费率和名义费率的差距，可大致衡量。2016年全国社会平均工资（含私营）57394元，2017年职工养老保险人均缴费收入为11413元，实际费率为20%；职工医疗保险人均缴费为5036元，实际费率为8.8%。可见，对缴费人群而言，职工医疗保险实际费率与名义费率9%较接近；而受企业低报缴费基数的影响，养老保险实际费率较加权名义费率24.5%低4.5个百分点左右。当然，这种计算是用宏观数据测算的情况，与企业个体感受可能不一致。

以上所列的应参保未参保、缴费基数不实两个问题，仅是从总体现象角度考察。但当前政策制定中更为麻烦的是结构性问题：若干民营中小企业的社保征管水平明显低于国有企业和外资企业。

申万证券曾用2017年上市公司的数据，计算了参保率和缴费基数不实的综合影响。具体方法是按职工人数、企业所在地政策计算出企业应缴社保费，再提取企业实际缴纳社保费数据，计算出企业实缴社保费/应缴社保费的征缴率指标。他们的结果显示：2017年A股非金融类上市公司社保征缴率为73%。其中：央企86.2%，地方国企80.5%，但民企仅在50%左右。人力资本密集型企业的社保征缴率更低。也就是说，如果“严征管"使得民企上市公司征缴率达到地方国企的水平，则其社保成本将上升60%。这一结果显示：即使作为中国最优质的企业上市公司，其在社保合规方面要求很高，不同类型企业的社保遵从度依然存在较大差异。

显然，非上市民营企业的社保征缴状况更不容乐观，特别是在参保率方面。综合考虑参保率低、基数不实等情况，假设民营企业的征缴率，即实际缴费占其依法应缴的比重在20%左右。而国企、若干外资企业，其实际征缴率能够达到70%左右。税务统一征收社保费，征管力度将大幅上升，各类企业将更为公平地依法缴纳社保费，也就是说，各类企业的征缴率将趋于相同水平。假设“严征管"使所有企业实际缴费均达到依法应缴的70%，再假设职工养老保险企业缴费率从20%下降到15%，则国企等大企业职工养老保险缴费负担将下降25%；而民营中小企业因原来的征管水平过低，“严征管、降费率"之后养老保险负担依然要上升到原来的2.6倍。

这个假设的案例表明，因民营企业当前社保征管的现状严重不乐观，如仅实施“降费率"对冲 “严征管"，从企业负担角度看，国企等大企业将明显受益，而民营中小企业的社保负担依然会上升。

正是从这一角度考虑，为应对税务统一征管社保费带来的“严征管"对企业负担的影响，在降费率之外，还应考虑出台若干结构性政策予以补充：如允许企业提供补贴，帮助本企业进城务工人员在原籍参加居民类养老保险和医疗保险；设置过渡期，使企业依法参保增加的社保负担不至于过快上升等。

（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com）

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