加州大火暴露美国灾难管理弊端 城市韧性管理应更智慧

全球的城市治理者和公共政策专家都在积极探索建立一个更有韧性的城市。城市韧性就是城市在经历灾害后能快速复合，适应和恢复，并变成更强大的系统的能力。

截至11月19日，美国加州野火造成的死亡人数已经上升到77人，此外还有993人失踪。这场大火不仅烧毁了成千上万人的家园，还导致数以亿计的财产损失，同时还给城市灾害治理者敲响了警钟。在城市发展成熟之后，我们需要什么样的“成功城市”，什么才是聪明的灾害管理？这场火给了城市治理者很多可以反思的地方。

致命的世纪森林大火

2018年是加州历史上野火发生最频繁、破坏性最强的一年。2018年共发生7579起火灾，其中燃烧面积超过1000英亩（400公顷）或造成重大结构损坏或生命损失的火灾共发生57起。2018年11月8日开始的野火的破坏性突破有史以来的最高纪录，77平民死亡和3名消防人员受伤，此外，还导致11713个住宅和3388个其他建筑物被毁。截至11月11日，火灾造成超过29.75亿美元的损失，其中包括13.66亿美元的灭火成本。这场大火预计在2018年11月30日能被完全遏制。而根据天气预报，在感恩节期间火灾地区将下雨，给灭火人员带来福音，但降雨也可能会使搜救工作更加复杂，并且还会增加洪水和泥石流的风险。

为什么今年的火灾会成为加州历史上最致命和最具破坏性的野火？造成火灾发生的叠加因素诸多，但主要的技术原因是天然燃料量的增加和与全球变暖有关的极端气象条件的叠加影响。2018年8月，加州大学伯克利分校灾害风险管理中心发布了《评估极端天气相关的脆弱性并确定加州相互依赖的运输燃料部门的弹性选项》，报告中预测由于气候变化将会导致加州野火数量不断增加。

当天灾遇到人祸

天然燃料量增加。2018年加州野火的直接贡献者是死树燃料的增加。截止2017年12月，加州有创纪录的1.29亿棵死树。在极端干旱时期，公用设备能否得到妥善维护成为一个值得关注的问题。

大气条件 。斯坦福地球系统科学教授Noah Diffenbaugh表示，加利福尼亚州野火的大气条件预计在未来还会恶化，“我们在过去几年看到的加州的野火季节与温度升高，干旱增加和野火风险增加的历史趋势非常一致。”专家一致认为，全球变暖是这些极端天气出现的罪魁祸首。全球变暖导致更高的温度和更少的降雨，制造了一个更干燥的景观，使火灾获得更多燃料，燃烧时间更长，火力也更强劲。而这一点在美国总统特朗普视察加州火灾现场时，被淡化回避了。特朗普11月17日前往加州视察火灾，这是他赢得中期大选后首次视察加州。在遭遇当地加州官员和民众批评时，特朗普站在人口约20666人的天堂镇遗址处，淡化气候变化在加剧火灾中的作用，他表示，林地管理和维护将成为未来的重点，并宣布5亿美元用于农业法案。“我想要一个很好的气候，我们将拥有这一点，我们将拥有非常安全的森林。”特朗普说。

不断在荒地扩张的住宅建筑。荒地，城市界面是指未被利用的土地和人的发展之间的过渡区。这些与荒地相邻并被其包围的土地和社区面临着野火的危险。自20世纪90年代以来，加州超过43％的新住宅建筑在这些地方拔地而起，在某些地区，新增住宅数量甚至达到80％。过去，当这些地区被烧毁时，没有住宅遗失，不会导致人员伤亡和财产损失。但现在这些地区充满住宅，伤亡在所难免，这也是为什么此次火灾房屋损毁量创下最高纪录的原因。

公用电力线故障频发。这是引发这次破纪录火灾的直接原因。太平洋天然气与电力公司(PG&E)一家规模较大的公用事业公司，加州北三分之二天然气和电力来源于该公司，覆盖中南部贝克斯菲尔德到加州和奥勒冈州边界区域。PG&E一再指出，野火原因仍在调查中，但加州官员认为其设备引发了这次火灾。火灾发生后的第二天，该公用事业公司向监管机构报告一条线路附近的线路问题，该线路最初被确定为野火第一个点火点。11月16日，PG&E在向公用事业委员会提交的一份文件中提到，他们发现另一条输电线路在火灾发生前15分钟也存在问题，这一点现在被认为是火灾的第二个起点。汤姆·托斯达尔是南加州的一名律师，他代理了此次几名野火受害者已经对PG&E起诉。汤姆·托斯达尔说：“这可能是我见过的最模糊的电气安全事故报告。”如果电力公司的设备最终被认为是引发大火的原因，那么PG&E很可能要承受150亿美元或更多的损失。2017年，加利福尼亚北部爆发火灾，据称PG&E损失的金额达到150亿美元。现在，PG&E公司已经开始面临股价下跌的情况，其股票的上周五的收盘价为24.40美元，是11月8日火灾发生时开盘价（47.80美元）的一半左右。

公用事业公司的母公司PG＆E公司股价下跌

“我们的灾难管理是一场灾难”

全球的城市治理者和公共政策专家都在积极探索建立一个更有韧性的城市。城市韧性就是城市在经历灾害后能快速复合，适应和恢复成更强大的系统的能力。美国安全管理专家、哈佛大学肯尼迪政府学院教授朱莉亚认为在适应未来灾难方面，政府正遭遇一个根本性的缺陷，“我们的灾难管理是一场灾难，是时候撤销或从根本上修改用了30年的《斯塔福法案》。”

1988年通过的《斯塔福法案》正式确定了一个相当庞大的赠款和投资系统，用于帮助遭受重大灾难的城市和州。该法案规定了灾难发生后联邦、州和地方政府之间的费用分摊安排。FEMA（联邦紧急事务管理署）负责管理并初步评估灾害损失和资源需求，制定对个人和公共部门损失的不同标准。按要求，联邦政府提供至少75％的灾害损失成本，以便社区和个人能够回到他们原先的住处。而这恰是问题所在，因为联邦救灾基金的概念虽然绝对必要，却存在可怕而陈旧的设计缺陷。

由于《法案》要求灾害资金用于将受损的建筑物，道路或房屋恢复到灾前状态。政府倾向于补偿灾害受损者恢复到原有的状态，而非改变他们传统的行为。灾害资源分配机制只是为了减轻危害，恢复原状，而非激励灾后进行韧性规划，因此地方政府没有动力去改进。30年间，虽然《法案》有些许修改，但是灾后援助动机仍然相同，人们只是想要回他们的钱，回到他们原来的地方。这就是为什么加州火灾年年发生，灾民年年疏散，房屋年年重建原地的原因。30年前制定的灾后修复系统破坏了更智慧的韧性管理，只是简单地将公民置于重返和遭遇火灾的的循环之中。

（作者单位：中国浦东干部学院城市治理与危机管理研究中心）

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