新一届德国政府的数字化雄心和遭遇的难题

2018年2月7日，德国联邦议院最大两个党团联盟党（基民盟、基社盟）和社会民主党经过最后连续24小时谈判，终于拿出了难产多时的组阁协议，令全世界都跟着德国人松了一口气。然而没过几个小时，网上就纷纷出现这样的声音：“德国把数字化的启动推迟到了2021年”。

新一届政府的数字化雄心

执政联盟对于数字化果真如此不重视吗？事实上，在此前的试探性谈判阶段，数字化议题的确是处于相当边缘的地位，以至于德国信息技术、电信和新媒体协会（Bitkom）在谈判进行中的2月初特别发布警告，称数字化进程将夺走德国十分之一的工作岗位，“达沃斯论坛上都在谈人工智能，柏林谈得太少了！”也许正是因为如此，组阁协议出台以后，关心数字化的德国各界，其实还是较为满意的：数字化议题在179页的组阁协议中占了单独的一节，计12页，排位相当靠前；此外，该议题还分散出现在其他各个相关议题中。“数字化”一词在全文中共计出现93次，当前热门的人工智能、区块链等概念也都有所提及。

组阁协议中数字化一节的内容非常丰富，涵盖教育科研、基础设施建设、安全监管、立法立规、创新创业、医疗健康、电子政务、欧洲层面的数字化等，可谓面面俱到。一些内容写得非常细。甚至还写进了促进电子竞技，推动其被承认为体育运动并进入奥运会（社民党确实一直力挺电子竞技产业，但能如此正式地写入组阁协议，即使是业内人士也感到相当惊讶）。

当然，对上一届政府推出的“数字议程”（2014年）、和“数字战略”（2016年）等政策有所了解的人士，会发现组阁协议中很多内容颇为眼熟，不过还是有一些吸引眼球的新举措，尤其是以下这三大领域：

首先是基础设施的建设。组阁协议提出了建设“千兆社会”的宏伟目标，不仅要完成“从铜线到玻璃光纤的飞跃”，而且还要做到“全覆盖”并“尽可能入户”。为解决宽带建设的资金问题，德国政府将设立一个100亿到120亿欧元的基金，其资金来源通过拍卖5G频率来筹集。到2025年，要让人人都可依法享受“快速互联网接入”，使之成为相当于享受水电煤等公共事业的法定基本权利。要大力发展5G移动通信，并且，为消灭信号盲区，还要推出一个智能手机程序让民众来标注报告盲点。

教育方面最引人注目的举措是面向全德国所有中小学校的“数字协议”。政府承诺要在未来5年内投入50亿欧元，用于改善全国4万所学校的数字化设施，为各个学校配备数字终端设备、网络接入设备、教学场所的无线网络及安全云解决方案，并对教师进行数字媒体运用能力方面的培训。此外还包括创办国家教育平台、建设在线公开教育资源、提高全民媒体素养等等内容。这些措施被统称为一场“数字教育攻势”。

创业文化与数字化有着密不可分的联系，八成初创企业的创业思路和运营模式离不开数字化，对初创企业的支持，也是推动数字化进程的重要一环。组阁协议中提出了25项可使初创企业获益的措施，包括：改善初创企业资金困难状况、简化创业手续、减轻初创企业行政管理负担、建设欧洲内部数字市场、制定功能相当于移民法的专业人才引进法，以及设立类似“育儿假”的“创业假”等。Bitkom称，这些措施许多都令人鼓舞，说明政界终于认识到了初创企业对于德国经济与社会的重要性。

业内和观察人士的失望

如此振奋人心的举措，应当迎来一片光明的前景，但为何业界和观察者还会有本文开头这样的失望？重新回头看看德国这几年的数字化政策，就能够理解，虽然有些批评确是有些过头，但失望也是不无道理的。

首先是业界和民众对组阁协议中的承诺缺乏足够的信任。前文已经提到，协议中关于数字化的很多内容似曾相识。

例如在创业文化的促进方面，上一届政府总共拿出过近三十项承诺，在任期中真正得到实现的大约是十项，余下的项目中，有的在本次组阁协议中重提，有的不再提起。又如民众感受最直接的宽带建设。2014年的数字议程中提出的目标是，到2018年实现高速网络全覆盖。但这个目标没有能够实现，目前50M以上速度的宽带覆盖率仅为80%。这些都不免使组阁协议中各种承诺的可信度打折。

雪上加霜的是，组阁协议对许多措施的表述模糊不清，甚至出现自相矛盾的情况。例如，组阁协议一方面提出了建设“千兆社会”的大目标，但同时在玻璃光纤的建设上却只是要求“尽可能入户”。批评者认为，这种表述为继续使用铜线留下了余地，而要实现“千兆社会”，建设玻璃光纤才是唯一途径。诚然，组阁协议事实上并无约束力，其内容不可能也不必条条落到实处，但毕竟这是为相关各党在本届政府任期中的合作定下了一个基调。

还有一些重要措施遭到了业界，尤其是电信运营商的质疑。国家设立百亿欧元基金来支持宽带基础设施建设，本是利好，但这笔资金将全部通过5G频率拍卖筹集，这等于是让运营商把钱从一个口袋里掏出来放进另一个口袋里。运营商更担心拍卖会抬高5G频率价格，从而挤占更多本可用于宽带建设的资金。

另有一些措施的提出显然更多考虑到满足民众的期望，却忽视了对其他利益相关方的交代，而令业界产生疑虑。例如要让高速互联网接入成为人人享有的法定基本权利，又例如要消灭信号盲区，这些任务最后都要着落在运营商身上，尤其要求运营商加强在农村和偏远地区的基础设施建设。但如何激励运营商从事这些高投入低回报的建设，在组阁协议中仍是语焉不详。

2017年年中的德国的宽带分布图显示，乡村地区45%的家庭尚没有超过30M的高速互联网接口。

人们最大的失望，还是在理念层面。

德国政府并非不重视数字化，而是对信息通信技术的重要性早有认识。2006年，刚上任不久的默克尔政府提出“高科技战略”，旨在更好地统一协调包括教育研究、经济、卫生和环境等在内的政策，使科技创新能够更好地转化为生产力，其中就已把信息通信技术列为17个未来重点发展的领域之一。2010年，联邦政府又推出涵盖经济、网络、安全、研发、教育和数字化解决方案的“德国数字2015”战略和配套的研究资助计划。

上一届政府在2014年通过的《数字议程2014-2017》中提出了“增长与就业”、“接入与参与”、“信任与安全”三大核心战略目标，聚焦数字基础设施、数字经济与工作、电子政务、数字社会、教育科研、数字安全和欧洲国际等维度，成为德国经济与创新政策的一个重要基础。该战略在2016年更新为《数字战略2025》，并同时推出了当前阶段的具体行动计划。该战略的许多内容都可以在当前的组阁协议中找到，包括建设全覆盖的千兆级光纤网络、支持创业、加强数字法规建设、维护数据安全、加强数字教育、发展电子政务等。

从监测报告和统计数据上看，德国的数字化进程还是顺利的。无论是互联网普及率（2017年为81%）、宽带覆盖率（80%）等都在稳步上升。2017年，德国数字经济指数为100点中的58点（2016年为55点，2015年为49点）；反映德国社会数字化水平的“D21数字指数”（D21 Digital Index）为53点，也属于稳中有升（2016年为51点，2015年为52点）。

德国的数字化程度虽然不低，但从整个欧洲比较来看，也只能排到中等偏上，电子政务等方面甚至处于下游，与德国在欧洲的地位不够相称。从全球看，德国也并未能拔得头筹。例如2017年一季度，德国实际网速平均为15.3M，在全球列第25名，比不上美英日韩等国。

2017年3月欧盟发布的《欧洲数字化进程报告》中，德国的数字经济与社会指数在欧盟排名第11，略高于欧盟平均水平。数字经济与社会指数（DESI）旨在评估和监测欧盟及成员国在经济与社会数字化方面的综合表现，分为互通性、人力资本、互联网应用、数字技术集成和数字化公共服务五个维度。作者供图

德国数字化进程中的最大障碍

造成这种情况当然有多方面原因，但2014年曾有一份专家调研报告宣称，当前德国经济数字化的最大障碍恰恰是德国政府。专家批评德国政府对数字化这一新的领域一直显得力不从心，因循守旧，缺少创新思路和适应新变化的工作方式。

首先，数字化战略和政策的有效推行需要决策者对数字化在当前面临的挑战有一个全面了解，需要各个政府部门之间的密切合作。而德国政府数字化领域的权限分散在教研、经济、内政、交通四个联邦部门，其中教研部负责数字教育与科研，经济部起到推进数字化的主导作用；内政部负责网络安全、电子政务、数据保护和开放；交通与数字基础设施部则负责宽带基础设施建设和交通领域的数字化。联邦议院中，数字化议题也分散在至少四个不同的委员会中。政出多门、叠床架屋的问题，成为影响德国数字化转型的一大障碍，也是上一届政府一直未能解决的问题。

设立一个独立的部门对所有数字化领域的工作进行全面协调的呼声，在德国一直很高。当局在《数字战略2025》中就曾提出要设立“数字化局”，优化各部门的合作，充分发挥部门间协同效应。但两年过去，数字化局仍然无踪。这次组阁协议中的说法则是“将考察设立数字化局的可能性”，没有提到呼声很高的“数字化部”，也没有计划在总理府设一个数字化方面的国务部长。

其次，当前德国的行政和法律也跟不上数字化的步伐。虽然在过去的几年里，德国修订了一批法规，另有一批法规通过生效，改善了数字化转型的外部条件，但这个速度仍然远远跟不上数据利用和数字技术开发的发展速度。立法跟不上，就会出现法律的灰色地带甚至是空白地带，带来很大的风险和不确定性，阻碍到德国数字化进程的发展，也伤害德国的国际竞争力。在行政方面，创业创新仍然面对繁重的审批流程，简化流程和一站式服务的措施至今仍然停留在纸面上和组阁协议中。

最后，德国政界对数字化进程一向偏于保守，相比数字化带来的机遇，相关人士更多看到其中蕴含的风险。一些方面的监管过于严苛。例如德国一度曾立法规定，无线网络提供者要对使用者的侵权行为负责，致使德国无人敢向公众提供无线网，整个德国成为一片“无线网荒漠”。虽然过去几年政府已经做出了很大的解绑努力，但德国互联网至今仍然被批评监管过严，障碍重重，导致共享经济发展不畅，移动支付跟不上时代潮流。即便如此，新的组阁协议在IT安全上依旧着墨甚多，要把联邦信息技术安全局增扩为“国家网络安全机构”，要“扩展法律框架，以便更好地抵御新的威胁”。

可以说政府对待互联网的发展，仍然是疑虑重重，过于注重安全与监管，而没有能在数据保护和数据利用之间找到平衡。

不得不说，德国一直努力跟上数字化进程的时代步伐，然而政府理念和手段落后，各部门各层面各个行为体间内耗大、效率低，协同作用差。纵观组阁协议中数字化一节的内容，虽然既高瞻远瞩又面面俱到，却是模糊又模糊、琐碎复琐碎，这难免令有志之士感到失望，批评新一届政府对数字化仍然没有一个足够深刻的认识。

德国本届政府任期内如能真正拿出一整套具有全局性、连贯性的数字政策并加以落实，将可推动德国在全球数字化大潮中奋勇争先，而如果继续因循守旧，不思改变，那么即使是四年后的2021年，局面恐怕也难有大的改观。

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