搬掉“问题”大石头 释放城市群巨大潜能

□中国城市发展中心学术委秘书长、研究员冯奎

我国的城市群已经得到很大的发展。19个城市群土地面积合计约236万平方公里，占全国的24.5%，常住人口占比约78.5%，GDP约为85%。就人口或面积来说，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等已具备世界级的规模。

在构建新发展格局的过程中，如何推动城市群由大变强、由强变优？使“大块头”变成强劲的动力源，成为重要的目标方向。

增强问题意识，以查找问题、解决问题为主线，这是推动城市群发展的有效路径。

如何实现目标？我认为核心是要增强问题意识。并不是说不要再去讨论城市群的意义如何重大，这方面当然还可以深入研究，特别有必要结合新发展格局，去进一步研究城市群、都市圈在发展新格局当中的现实意义与长远价值。但城市群的政策地位已经确立，更多的时间与精力，还是要讨论城市群面临的现实问题以及城市群高质量发展的行动方案。城市群、都市圈近年来发展很快，群内群外、圈内圈外、群圈之间都存在不少“痛点”“堵点”，如果不将这些问题解决，仅仅停留在“一群城市”“一圈城市”这样的空间形式，停留在规划中的各种理想效果，实际上就难以发挥它们在构建发展新格局中的作用，难以将“潜能”变成真正强大的动力源。因此，增强问题意识，以查找问题、解决问题为主线，这是推动城市群发展的有效路径。

城市群发展程度差异很大，不同类型、不同发展阶段的城市群都有自身遇到的突出问题。主要发达城市群遇到了资源与环境的“天花板”，表现在经济与人口集聚的规模巨大，而生态环境承载力不足。还有一部分城市群面临着“空间泛化”的问题，这些城市群是多个省几十座城市拼连在一起，现在需要定目标、找抓手。西部地区还有一些城市群，战略意义十分突出，但城市群如何成长是严峻挑战。比如这些城市群中，有的核心城市的人口都已开始流失，未来如何走出一条新的发展之路？整体上看，“天花板效应”“空间泛化”和“先天不足”是比较有代表性的问题。

对中心城市和城市群的评价和评估工作刚刚起步，对城市群高质量发展引领不足。

具体到城市群的空间结构来看，中心城市的辐射与带动作用不强，中小城市质量不高，城市体系往往存在较多问题。有的中心城市自身弱小，缺乏“领头羊”的能力与实力。部分中小城市仍处于被“虹吸”之中，优质教育、医疗等公共服务资源配置不足，基础设施水平差距较大，人才等要素进一步流失的现象严重。城市体系中“头重脚轻腹中空”、“一条腿粗，一条腿细”、“小马拉大车”等情况十分普遍。

城市群的存量规模巨大，但要素充分流动还没有实现，因此“流量”方面遇到瓶颈制约。城市群内外存在不少行政壁垒，劳动力、土地、技术、数据等要素的市场化配置水平不高，流动性不足。最近，部分城市群推进“同城化落户”，有的省全面放开省内城市落户限制等等，但整体看，劳动力要素充分自由流动尚未实现。城市群是人口与经济活动的密集之地，土地资源如何配置也有巨大的优化空间。创新要素在城市群内加速流动，但在平台、仪器、设备共享共用等等方面，掣肘因素大量存在。

城市群涉及的各个领域，进展程度并不相同。在其关键与先导领域如交通、生态、产业等，由于没有完善的成本与收益共担共享机制，在深入推进中都还面临具体困难。例如，现在城市群与都市圈内不少城市对轨道交通开发有极大兴趣，难点是轨道交通的成本问题谁来承担？怎么承担？都需要具体可行的方案。“飞地经济”的利益分享机制尚不完善，生态建设跨区域补偿的市场机制高度依赖地方的谈判能力，生态产品的价值实现路径需探索。

中心城市和城市群治理的架构不健全，治理运行不稳定，治理中的韧性能力明显不足。国家和省级层面相关政策与机构存在缺位现象。核心平台和区域争夺激烈，管理体制调整频繁。城市群治理体制机制韧性不强，在疫情等重大紧急事件中暴露出明显短板。

与具有明显边界的行政性空间相比，城市群等新型空间，在规划、建设和治理上可依、可守的法律规章还不完备。现行的城市规划遵守法定程序，即每个城市制订城市总体规划后，开始制订各地块的控制性详细规划，对土地使用性质、配套公共设施等刚性指标做出限制性规定。规划部门谈到：他们在为自己“设套”之后，再试图“解套”去推进城市群内外合作，不仅严重影响合作效率，还导致一些本来可以合作的项目无规可依，因而无法进行。行政区构成审批的对象主体，而城市群与都市圈等经济区还不是合格的对象主体。

对中心城市和城市群的评价和评估工作刚刚起步，对城市群高质量发展引领不足。城市群的评价评估指标体系，主要还是照搬城市指标体系，缺少考虑城市间的联系与协同水平。此外，还有一个问题就是 ，东部的城市群起步早些，经济总量与人口集聚等指标更领先，而中西部的城市群与东部的城市群承担的功能、发展的阶段并不相同，因此就需要个性化的评价指标来起到引领与约束的作用。这些问题涉及城市群的功能定位、规划布局、发展路径、治理体系、评价标准等各个方面。

构建新发展格局需要城市群强起来、活起来

讨论这些问题时，我们并不否认城市群已取得的巨大成就。同时，讨论这些问题，并不是盲目崇拜国际上的城市群，无端贬抑中国的城市群。世界上没有哪个城市群是完美的，欧美日韩的有些城市群也面临着原有治理体系效率弱化、新的治理体系乏力等一系列问题。在放大行政治理效能等某些方面，中国的城市群反而提供了可资借鉴之处。

近年来，有关部门和地方在推动城市群发展上做了大量卓有成效的工作。之所以存在许多问题，主要是跟城市群发展的特定阶段有关。这些问题的存在，说明中国正从边界清晰的行政区经济走向充满弹性与活力的新区域经济，未来的前景无疑是美好与值得期待的。

上面列举的问题以及其他一些问题，犹如一块又一块大石头。找到问题并解决问题，就是搬掉一个又一个大石头，就能够将城市群这个动力源的“泉眼”掘通，能让城市群蕴藏的巨大活力和动力得到释放。

总结一下，构建新发展格局需要城市群强起来、活起来。要实现这个目标任务，城市群自身需要功能提升、结构优化、治理创新、改革突破。由此，针对城市群进行的制度创新，将成为“十四五”和更长时间内国家改革发展的重点与亮点。

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