中西部地区新城缘何沦为“空城”

【编者按】

12月18日，上海市社联在上海市社会科学界学术年会上颁布了2020年度十大推介论文奖。“年度推介论文”活动由上海市社联2013年组织发起并连续多年推出。该活动是对近一年（2020年度从2019年9月1日至2020年8月31日）以来，上海学者发表于国内学术期刊、引起学界高度关注的原创性研究成果作出推荐，旨在探索建立科学权威、公开透明的哲学社会科学成果评价体系，建立优秀成果推介制度，把优秀研究成果真正评出来、推广开。与目前大多数评奖活动不同，年度推介论文活动无需作者自行申报，主要依托各学科权威专家学者、学术期刊主编、资深学术编辑等开展多轮评审推荐，最终产生不超过10篇的推介论文。

澎湃新闻智库报告栏目摘编了上海市社联2020年度十大推介论文之一：“发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学”，以飨读者。

地区发展的两个比较优势

地区的比较优势取决于两个条件：自然地理与经济地理。在全球化背景下，海运仍是主要的国际贸易运输方式，这是因为海运成本远远低于陆上运输，而且世界上的主要国际贸易流（除欧亚大陆内部）根本没有陆上连接。因此，中国的沿海城市便于参与国际贸易，从而具有发展出口导向型制造业的比较优势。在沿海地区，天津以北的海港在冬季结冰，而且北方内河航运条件不好，河流在冬季结冰，东北有些河流出海口不在中国境内，因此，东南沿海（尤其是长江中下游地区和珠江三角洲地区）更具有发展出口导向型制造业的比较优势。相比之下，除少数大城市周围外，中西部和东北的大部分地区更具有发展农业和旅游的比较优势，同时一些地区拥有丰富的自然资源，比如矿产和森林，从而具有发展资源型产业的比较优势。

在现代经济中，到沿海大港口的距离也是到国际市场的距离，而到大城市距离则是到国内市场的距离。大城市往往地理条件较好（比如自身就是港口），或者是行政、文化和教育中心，本身所集聚的人口又产生市场规模经济效应，因此在发展现代服务业方面具有优势。此外，因为大城市的人力资本外部性，高技能劳动力的生产效率会提高，从而具有发展科研创新等高科技产业的优势。当大城市的经济发展到一定阶段，大城市与周边城市的经济联系越来越紧密，大城市的集聚溢出效应对周边城市的经济带动作用明显，使得大城市周边城市具有发展配套产业的比较优势。

资源错配的后果分析

在全球视角下，倒逼产业转移的结果往往事与愿违。中国中西部地区劳动力和土地成本低，似乎相对于东部沿海地区具有发展劳动密集型产业的比较优势，但在全球化背景下，越南、泰国等地的劳动力和土地成本更低，同时拥有港口，相对于中国中西部地区更具有发展出口导向型制造业的比较优势，而中国欠发达的内陆地区吸引的企业有不少是高污染、高耗能企业。在全球化的背景下，国家间竞争越来越激烈，当中国沿海地区成本上升，那么产业就会转移到越南等国，这类似于国家间的“雁型模式”。在中西部地区仍然存在大量劳动力的情况下，中国却过早地“淘汰”了沿海地区的劳动密集型产业，这不利于经济的长期发展。

因此，由区域发展政策导致的空间资源错配是一个不容忽视的问题。研究发现，在 2003 年之后，中国企业全要素生产率的增长趋势出现了放缓迹象，而当时中国经济处在加速时期，按照全要素生产率变化具有顺周期特征，当时企业的全要素生产率应该增长更快才对，因此，对于企业全要素生产率增长趋势下降的解释，只能来自于2003年开始的区域政策因素导致的资源错配。2003年，在沿海地区收紧土地供应的政策也伴随着清理整顿开发区的政策，导致大量东部开发区被关闭，由于东部沿海地区存在着强大的规模经济效应，开发区政策的收紧使得东部沿海地区的企业出现了明显的生产萎缩和全要素生产率下降的现象，这也可以解释为什么在总体上2003年出现了企业全要素生产率增长放缓的拐点。

我们研究也发现，在2003年之后，由于在东部地区收紧了土地供应，导致这一地区出现了房价快速上升，并进一步推动了工资上涨。同时，房价的快速上涨又引导企业增加购买住房，对实体经济的投资产生了挤出效应。而在广大中西部地区，“建设新城—土地抵押与再融资—新城扩大建设”的循环过程成为当地政府拉动短期经济增长的主要方式之一。结果是，中西部地区大量工业园出现闲置，部分人口流出地的新城甚至沦为“鬼城”、“空城”，导致地方政府的债务率居高不下。尤其是在人口流出的中西部中小城市，规划建设面积大且距离老城区远的新城，给地方政府背上的债务更重。

从经济增长率上看，在中央政府的平衡区域发展政策的干预下，中西部地区确实实现了经济的较高速增长。但值得注意是，投资对于 GDP 的拉动作用又是取决于地理条件的。根据本文计算发现，2003年后固定资产投资对 GDP 的弹性出现明显下降，尤其是在中西部，投资对GDP 的拉动作用更明显地下降，而在东部，特别是北京、上海和广东仍然维持了较高的投资弹性。

欠发达地区的经济增长除了依赖转移支付外，同时是靠大量的借债投资实现的。因此，对于区域发展政策可持续性的重要判据就是债务—GDP比率，这一比率本质上反映了投入—产出比，如果没有可持续的经济增长，则地方政府的债务负担将越来越重。在基础设施方面 ，西部大开发战略后，西部大部分省份的基础设施开始出现了供过于求的现象，而东部和中部一些省份的基础设施仍然明显不足。同时由于2009年之后中国基础设施投资的很大一部分是通过地方政府投融资平台筹措资金的，可能会给地方政府带来财政风险。中西部省份相比于东部省份有着更高的债务—GDP比率，其中青海、贵州、云南和宁夏最为明显。

在地级市层面，地方政府债务问题同样严峻。我们发现，2012~2015年的债务/GDP的系数均大于 1，说明地方政府的债务问题可能存在滚雪球效应，债务负担愈发严重，同时，转移支付并没有降低地方政府债务，而债务高企与投资弹性低也呈现明显的相关性。

如何在效率与平衡之间取得双赢

中国区域经济发展的70 年历程，体现的是中国从封闭的计划经济走向市场化、全球化和现代化的“地理的胜利”，具体表现为经济从前 30 年的分散分布，到近 40 年持续向沿海（特别是东南沿海）以及一些区域性的中心城市周围集中。放在全球视野里，这样的空间集聚过程是普遍趋势，并仍将继续。

但是，由于观念的不适应和制度的调整滞后，人口的跨地区流动虽然已经大幅度增长，却仍然慢于经济的集聚，因此，地区间差距一度出现扩大的趋势。面对这一局面，在2003 年之后，一系列区域发展政策走上了一条以行政力量影响资源空间分布的道路，这一过程在客观上使得地区之间人均 GDP和人均收入差距有所缩小，但是它的代价是巨大的。由于地理劣势地区发展制造业和服务业的成本高昂，而农业、旅游和自然资源等行业对于就业的容量有限，于是出现了效率与平衡目标的冲突。

换句话说，如果不调整阻碍人口流动的政策，则地区间人均收入差距必然居高不下，如果行政力量干预资源的空间分布，带来的结果就是经济发展的质量受损。具体的表现是，在欠发达地区大量兴建背离比较优势的产业园和基础设施投资回报不高，却导致政府债务高企。而在投资回报较高的沿海地区，特别是大城市，却因为人口流入受阻和土地供应受限，导致劳动力和土地等生产成本快速上升，削弱了城市的竞争力。

本文所提供的证据证明，在当前经济总量和人均水平仍然取决于到沿海大港口的距离的情况下，越是远离大港口的地方，得到的转移支付和相对土地供应份额反而越多，而同时越是在远离大港口的地方，投资对于经济的拉动力越低，于是，在整个国家的层面出现了资源的空间错配。

如何在效率与平衡之间取得双赢。本文再次强调，劳动力市场统一的最终目标是城乡间和地区间的劳动力自由流动，既可以通过经济的集聚产生巨大的生产效率，又可以获得城乡和地区之间的人均GDP 和人均收入的收敛，这条“在集聚中走向平衡”的道路可以实现效率与平衡的双赢。面向区域经济发展的新时代和经济高质量发展的要求，“在集聚中走向平衡”的发展道路需要在观念和制度等方面进行全方位革新。

在观念上，应认识到市场化、全球化和现代化仍然是中国经济发展的大势所趋。经济向沿海地区和区域中心城市周围集中仍将继续。经济进入后工业化阶段之后，服务业比重持续上升，大城市及其周边在经济发展中的引领作用进一步提升。

这一长期趋势要求全社会摒弃传统发展模式中追求地区间资源均匀分布的观念。在制度上，应加快改革，促进劳动力向就业机会多和收入高的地区流动。随着户籍制度的调整，逐步实现劳动力在哪里就业、居住和纳税，就在哪里平等享受公共服务和社会保障，这是统一国家内部劳动力市场一体化的最终目标。中央财经委员会第五次会议提出，“要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度”，这将为跨地区劳动力流动创造条件，也让全民共享经济发展的成果。

未来，还应进一步打破地方政府追求经济增长本地化和短期化的激励。地方官员的晋升和考核与本地短期经济增长逐步脱钩，尤其是在地理劣势的欠发达地区，应更加着眼于人均GDP 和人均收入水平的提高，而不一定要把人口留在当地。而在人口流入地，则更应该着眼于整个国家的利益，促进稳定居住和稳定就业，让外来人口在本地安居乐业和融入本地社会。

在国家的财政制度层面，应允许转移支付更多与转移人口同步，在人口流入地增加公共服务和基础设施建设，提高人口和经济的承载力。中央财经委员会第五次会议提出，“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付”。

（作者陆铭是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，李鹏飞是上海交通大学安泰经济与管理学院博士生，钟辉勇是上海对外经贸大学金融管理学院副教授。本文原题为“发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学”，原刊于《管理世界》2019年第10期。）

附：上海市社联2020年度推介论文10篇（排名不分先后）

1．《马克思的现代技术之思》，载《学术月刊》2020年第4期，作者：刘日明（同济大学人文学院）

2.《法国哲学四条重要发展路径之考察》，载《同济大学学报（社会科学版）》2019年第5期，作者：冯俊（同济大学人文学院）

3.《发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学》，载《管理世界》2019第10期，作者：陆铭、李鹏飞、钟辉勇（上海交通大学安泰经济与管理学院）

4.《司法人工智能的重塑效应及其限度》，载《法学研究》2020年第4期，作者：马长山（华东政法大学）

5.《确立职业教育的类型属性是现代职业教育体系建设的根本需要》，载《华东师范大学学报（教育科学版）》2020年第1期，作者：徐国庆（华东师范大学职业教育与成人教育研究所）

6.《<金瓶梅>成书之争与模糊判断》，载《文学遗产》2020年第4期，作者：陈大康（华东师范大学中文系）

7.《近代长三角邮政空间的演化——兼论长三角基层市场网络》，载《中国经济史研究》2020年第2期，作者：刘雅媛（上海社会科学院历史研究所）

8.《智能革命与国家治理现代化初探》，载《中国社会科学》2020年第7期，作者：高奇琦（华东政法大学政治学研究院）

9.《中国社会学的知识生产范式——以晏阳初和费孝通的实践为例》，载《学术月刊》2020年第6期，作者：李友梅 耿敬（上海大学社会学院）

10.《审美能力的构成》，载《文学评论》2019年第5期，作者：刘旭光（上海大学文学院）

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