自由港型经济特区财税体制怎么构建？

《1985年-2000年厦门经济社会发展战略》（下称《战略》）提出了厦门市2000年经济社会发展战略总体设想。《战略》于1989年由鹭江出版社公开出版，迄今已逾30年，但对现实工作仍有很高的参考价值。

《战略》围绕对台问题、实施自由港某些政策、建设自由港型的经济特区三个基本问题展开，并细化为21个专题，覆盖经济社会生活的方方面面。特别是其中关于自由港的研究，对当下在海南经济特区建设自由贸易港仍有直接的指导意义。

《战略》提出，厦门市要实行某些自由港的政策，建设自由港型经济特区。《海南自由贸易港建设总体方案》在落实中，不可避免地会遇到各种经济社会问题。《战略》对当年厦门问题的思考，极具前瞻性，可供海南参考。

最近，我认真学习了其中关于财政税收发展战略的有关内容，现谈点体会。关于厦门财税发展的目标模式，《战略》明确：

厦门财税发展的理论目标模式，包括公共财政和以所得税为主的低税制。（《1985年-2000年厦门经济社会发展战略》，鹭江出版社1989年版，第209页）

关于公共财政目标模式，《战略》作了说明：

公共财政目标模式的主要内容：①财政主要负担市政建设、公共设施、社会保障和部分基础设施建设等任务。并以非生产性的社会公共需要为其活动范围。②财政不直接经营、干预企业活动，财政与企业间直接发生的仅为国家政权与独立经济实体间的分配关系。③财政职能从筹集建设资金为主转向间接宏观调控为主，财政部门则以税收、费用、地方公债、社会福利制度、补贴等手段实行间接宏观调控。④特区财政通过体制改革真正成为一级财政，改变目前作为上级财政附属物的地位。（《战略》，第209页）

《战略》在上世纪80年代中期就提出改革的“公共财政目标模式”，是非常超前的。《战略》对“公共财政”的解释与90年代国家所推行的公共财政改革是一脉相承的。实施某些自由港政策的经济特区对应“公共财政”，是在有计划的商品经济大背景下提出的，殊为不易，充分体现了解放思想、大胆创新的探索精神。紧扣“自由港”和“经济特区”，对接市场经济，才有“公共财政”的目标模式。《战略》关于市场经济的提法，根据原厦门市计委主任郑金沐的回忆，1989年《战略》公开出版时，出版社曾想把“发展市场经济”拿掉，但问题是不搞市场经济，难道还搞计划经济？经过一番讨论，最后干脆写成大家都能听得懂的“大力发展社会主义的市场经济”。

《战略》指出，财政支出保障的是市政建设、公共设施、社会保障和部分基础设施，强调非生产性的社会公共需要为活动范围，这等于明确了在市场经济条件下，公共财政在市场失灵领域中活动。《战略》对财政与企业的关系有明确界定，这有助于避免财政直接干预企业经营，有利于市场主体在资源配置中作用的充分发挥。《战略》对财政职能作用的运作方式作了界定，即不再以筹集建设资金为主，强调间接调控，从而更好地发挥政府的作用。《战略》阐述的是特区财政真正成为一级财政，这与市场经济条件下的分级财政管理体制改革方向是一致的。这些都是在上个世纪80年代提出的，部分表述还有时代烙印，但就总体来看，关于公共财政的阐述与当今财政改革的要求是一致的。1992年，社会主义市场经济体制改革目标明确，与市场经济相适应的公共财政改革目标才逐步确立起来，这足见《战略》相关研究的前沿性。

低税制目标模式，就是轻税负模式。关于低税制目标模式，《战略》的说明如下：

低税制目标模式的主要内容：①以所得税为主体税种，依所得税取得大部分税收收入，大幅度减轻流转税。②税种从少，税负从轻，优惠从宽，手续从简。③统一具有自由港某些特色的特区税制，实行相对独立的特区税法。④海关关卡退入二线，厦门全岛正式成为“避税港”。（《战略》，第209页）

这样的税制模式是参照自由港建设要求提出的。自由港的重要特征是商品的大进大出，高额的流转税不利于商品流通。从根本上说，这对税制结构的要求，就是要减少流转税收入占比。对于自由港来说，最理想的状况，就是和香港等自由港那样，没有内地那样的流转税。在上世纪80年代，内地流转税较多，有产品税、增值税、营业税等多个税种。在《战略》制定的那个年代，厦门市税收收入来源主要是流转税，占比在80%以上，这样的税制结构与自由港建设的要求有明显差距，不利于自由贸易的发展。税制结构优化就是要从流转税为主转向以所得税为主。《战略》提出的所得税包括低税负的企业所得税、个人所得税、社会保险税等。

“税种从少”体现了简税制的要求，“手续从简”也是简税制的表现。“优惠从宽”是经济特区优惠税制的内容，也与自由港“税负从轻”的要求是相互配套的。“实行相对独立的特区税法”，说明这是与自由港密切相关的税制，是具有自由港某些特色的特区税制。

“海关关卡退入二线”，实际上让厦门全岛成为“境内关外”，更有利于厦门外向型经济的发展，更有利于厦门在对外开放中扮演更加重要的角色。

现实中，自由港与“避税港”联系在一起。该报告也说明厦门全岛在二线设立之后，正式成为“避税港”。自由港的税负较轻，有利于吸引国际资本。当然，如今国际社会在反税基侵蚀和利润转移上共同合作，建设自由贸易港不是要建设避税港，但自由贸易港仍然需要轻税负，轻税负是自由贸易港的标配。但是，享受轻税负的只能是在自由贸易港内有实质经济行为的市场主体和个人，这在《海南自由贸易港建设总体方案》中有详细的说明。

《战略》不是就财税谈财税，而是基于对经济特区建设和自由港探索的理解之上的，目标是建立与自由港型经济特区相适应的财税体制。《战略》基于上世纪80年代中期的厦门，但是对于同是经济特区的海南来说，建设自由贸易港仍可以从中得到不少启发。重要的是立足海南实际，按照《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，在制度集成创新上积极探索，建立与海南自由贸易港相适宜的财税体制。这一体制可以概括为适应自由贸易港建设需要的现代财政制度，从而为海南自由贸易港建设提供相应的公共服务，为海南地方的治理体系和治理能力现代化提供有力保障。这一财税体制包含轻税负内容，税制结构以所得税为主，从而有助于自由贸易活动的开展。

《战略》的制定动员了包括中国科学院和中国社会科学院在内的全国顶级研究机构的思想资源，这对于当下的智库研究工作的组织和开展有很重要的参考价值。一方面因地利之便，另一方面与研究实力不无相关，1987年即成为全国首批财政学重点学科点的厦门大学财政金融系学者也参与其中，承担了财税与金融业发展战略的研究工作，财税部分的执笔者是张馨（在中国公共财政理论和比较财政学研究上独树一帜，历任厦大财政金融系主任、经济学院院长等职）和黄有土（厦大教授，国际金融专家），财税部分参与调研的还有童锦治（现任厦大经济学院财政系主任）等人。

（本篇为澎湃商学院独家专栏“中国的税”系列之三十一，作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员、《财经智库》副主编。）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

新闻推荐

一男子跳入苏州高铁轨道被碾身亡 警方介入调查

12月13日晚，一男子在铁路苏州站跳入高铁轨道，被列车碾过身亡，致列车晚点1小时。随后，铁路苏州站通过官方微博发布了相关情况...