保了下游的“水缸”如何保住上游的“饭碗”

全长近100公里的小滦河，是滦河的一级支流，经过治理后，如今建起小滦河国家湿地公园。

承德环保部门工作人员在对滦河流域的水质进行检测。

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田学斌经济学博士，研究员，河北经贸大学经济研究所所长、京津冀一体化发展河北省协同创新中心专职副主任。

邻里之间的生态补偿探索

生态环境保护，是京津冀协同发展中三大率先突破的重点领域之一。

亚洲开发银行资助的一份调查报告在2005年首次提出“环京津贫困带”的概念：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，生活着年均收入不足625元的272.6万贫困人口。鲜为人知的是，这些位于首都周边的贫困县，同时也是京津地区重要的水源地和生态屏障。出于生态环境保护的考虑，这些地区的发展在一定程度上受到限制。

京津冀地区山水相连，共处一个生态单元。作为水生态脆弱、环境保护压力巨大的区域，如何解决上游保护地区和下游受益地区之间的关系，随着京津冀协同发展战略的推进，三地正探索生态补偿新路径。

在接受四川日报全媒体报道组采访时，受访专家认为，京津冀的探索对处于同一生态圈的成渝地区有重要借鉴意义。

从河北承德市区出发，行驶近4个小时，才抵达位于承德市围场满族蒙古族自治县的小滦河国家湿地公园。公园中，一条蜿蜒的小河从草原中穿行而过，河面不宽，但是很深，当地老百姓把它叫作“羊肠子河”。而它的学名，叫作小滦河。当天，四川日报全媒体报道组偶遇来自天津的媒体同行，他们此行也是探访小滦河治理，“只要是天津人，都会对这条河有感情。”1982年，我国第一个跨区域引水工程——“引滦入津”启动实施，解决了天津严重水荒问题。而全长近100公里的小滦河，正是滦河上游的一级支流。为天津优质水源的持续供给，河北人民作出巨大贡献。“引滦入津”30多年后，随着京津冀协同发展战略的推进，河北和天津签订了生态补偿协议，重新构建上游保护地区和下游受益地区之间的关系。□四川日报全媒体记者蒋君芳王国平任鸿

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河北的“饭碗”与天津的“水缸”

因水源保护需要，河北部分地方开发受限，建跨省水环境生态补偿机制多次被提出

广袤的草场、清澈的河水、多彩的花朵……小滦河国家湿地公园内，一派“风吹草低见牛羊”的景象。村民秦玉林感叹，几年前，这里却是另一番模样，“家家户户都放牧，土地沙化严重，到处都能看见地皮。”土地沙化让小滦河深受其苦。“风沙将牲畜粪便带入河流，对水质产生一定影响，同时沙化大大降低水源涵养能力。”小滦河国家湿地公园项目负责人、围场林业和草原局湿地保护中心主任崔淑军说，小滦河是滦河上游的重要支流，小滦河受到影响，将会直接影响整个滦河流域水质。禁止放牧，必须先解决牧民的“饭碗”问题。不光是支流，滦河主干的水质，也遭遇严峻挑战。小滦河国家湿地公园300多公里外、河北承德市和唐山市交界处，是“引滦入津”工程的主体工程——潘家口水库，每年上亿立方米的滦河水通过234公里的引水“生命线”，经处理后流到天津千家万户的水龙头。但几年前，这个“水龙头”被暂时关停。“蓝藻暴发严重，水质太差，无法用。”天津市水务局总工程师周潮洪记得，蓝藻暴发的主要原因，是滦河水总磷浓度严重超标。

在周潮洪看来，解决的办法并不复杂——取缔潘家口水库的养鱼网箱。实地走访后，她发现事情并不简单，“水库蓄水淹没了大量耕地，当地村民人均耕地面积仅0.12亩，渔业养殖成主要经济收入来源。”“关键在于寻找保护环境与当地居民增收的平衡点。”在河北经贸大学教授田学斌看来，取缔网箱，涉及老百姓“饭碗”，必须要有一定的补偿机制。而对地方财政来说，这将是一笔巨大的支付，“因水源保护的需要，一些地方的开发受到诸多限制，财政收入来源有限。”“河北人民为保护天津市民的‘水缸’做了很多贡献，天津理应给予相应的经济补偿。”在不同的场合，周潮洪多次表达了“建立跨省水环境生态补偿机制”的建议。类似呼吁，不止存在于学界。河北承德市生态环境局水生态环境科副科长张成波介绍，2012年6月，河北省政府向财政部和环保部上报了《关于开展引滦流域跨界水环境补偿试点的函》，提出补偿申请，“作为新生事物，生态补偿机制如何平衡河北、天津两方的利益，具体细则如何操作，仍然需要时间摸索。”

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打破僵局的上亿元补偿协议

“引滦入津”的河流水质达标可拿全额奖励，河流治理找到更有效途径

“京津冀协同发展战略的提出，加速了两地签订生态补偿协议的速度。”2014年，周潮洪“关于加强引滦水源地保护的建议”，得到天津市的重视。2016年7月，河北省与天津市就“引滦入津”上下游横向生态补偿的跨界断面、水质标准、监测指标等内容达成一致意见，9月，两地正式签署《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》。《协议》明确：河北、天津共同出资设立“引滦入津”水环境补偿资金，资金额度为两地（2016－2018年）每年各1亿元，共6亿元。河北省通过开展面源污染治理、潘家口水库污染治理和建设生态保护工程，确保水质有效改善。同时，中央财政根据水质考核情况，每年最多奖励河北省3亿元，用于污染治理。如果滦河在河北流域不达标，则无法拿到全额奖励，而滦河的主要管控范围就在承德境内。要完成的考核目标，是一串具体的数字：引滦入津的黎河、沙河跨界断面水质，年均浓度都达到《地表水环境质量标准》（GB3838－2002）Ⅲ类水质标准。2016年、2017年、2018年月监测结果水质达标率分别达到65％、80％、90％。若考核年度水质达到或优于考核目标，天津市该年度资金全部拨付给河北省。效果很明显。按照水利部海河水利委员会监测结果，2017年网箱养殖取缔以后，潘家口水库水质已基本达到Ⅲ类水质要求。“最好的时候，水质达到了Ⅱ类。”张成波介绍。2016年-2018年的第一轮签约已结束，承德市共获补偿资金77240万元。小滦河的治理，也找到有效途径。2013年，国家林业局批准建设小滦河国家湿地公园。2017年，天津市与围场谋划实施总投资1亿余元的水生态环境恢复项目，1083万元的天津对口帮扶资金注入，助力湿地公园的建设。“我们划定了区域，核心区域内禁止放牧，核心区外的草场有序向当地牧民开放。”崔淑军说，治理后的小滦河，生态环境大幅改善，“最直观的表现就是动植物变多了，黑鹳、红隼、白枕鹤等国家一、二类保护动物都在这里栖息。”虽然草场范围变小，影响了牲畜养殖量，但秦玉林找到了增收渠道，自家的土地流转给湿地公园，每年可以获得500元/亩的流转费，“我也在这里上班，一个月工资2000元左右，很稳定。”像秦玉林一样，湿地公园共吸纳20多位当地牧民就业。

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边实践边摸索的生态补偿机制

什么样的补偿标准合理、用哪些方式补偿仍在探索中

2019年12月25日，河北省、天津市政府签署《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议（第二期）》。其实，从签订第一期补偿协议起，“提高补偿标准”的声音就一直存在。“治理压力依然巨大，投入的资金，与实际获得的生态补偿，有很大差距。”什么样的补偿标准合理？各方没有说出一个准确的数据。“生态补偿机制是一项新生事物，很多内容都是一边摸索，一边实践。”在周潮洪看来，提高标准并不是没有可能，“但需要双方坐下来继续沟通、协商。”

中国区域科学协会理事长、国家发展改革委国土地区所原所长肖金成说，建立合理的京津冀水资源补偿机制，是促进河北生态贫困地区可持续发展的前提，“但这样的补偿机制，可以通过多种渠道实现。”比如，天津在产业、教育等方面资源丰富，如果能从这些方面对上游开展帮扶，百姓会更受惠。采访中我们了解到，类似的探索已开展。2016年11月，天津市与河北省签署“1+4”合作协议，天津市东丽、武清等5个区与承德市承德县、平泉市、隆化县、兴隆县、围场满族蒙古族自治县结对帮扶。河北也在努力挖掘自身潜力。潘家口水库所在的河北宽城满族自治县，几年前开始大力发展旅游产业。离开小滦河国家湿地公园时，崔淑军告诉我们一个好消息。最近，小滦河国家湿地公园正申请国家级风景区，“以后景区有了自我造血功能，带动旅游业发展的同时，也能为当地人提供更多增收致富的渠道。”

保护“北京水塔”承德逾7万亩农田“退稻还旱”

□四川日报全媒体记者蒋君芳王国平任鸿

除为天津供水，承德市还肩负着保护“北京水塔”的责任。在承德市生态环境局，我们了解到一组数据：2007年起，承德市“退稻还旱”共7.1万亩，为北京每年多囤4000万吨水。

“退稻还旱”与“北京水塔”有什么联系？

河北张家口、承德的潮白河流域位于密云水库上游，是北京重要水源涵养地，“以前这些地方的村民都是沿潮白河流域种水稻，水稻种植需要大量用水，另一方面因为化肥等投入，也会对水质有一定影响。”

为保证密云水库的水量和水质，2006年，北京和河北签署协议，在密云水库上游地区实行“稻改旱”工程，将高耗水的水稻改为玉米，涉及张家口的赤城、承德的丰宁、滦平等地。为弥补村民“退稻还旱”的经济损失，北京每年补贴给张家口、承德6000万元。

在“稻改旱”补偿机制之上，北京与河北两地也在探索更长效的补偿机制。2018年，北京、河北签订《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，潮白河流域生态治理与修复进一步加速。按照协议，京冀共同出资设立生态补偿金，并申请中央财政给予奖励。截至目前，已累计支持张家口、承德两市生态补偿金19.8亿元，112项水环境治理与生态修复等项目在逐步实施。

2018年以来，潮河和白河3个出省国考断面水质均维持在地表水Ⅱ类以上。今年1-7月，张家口、承德两市国考断面水质优良比例均达到100%。

京津冀协同发展河北如何补“短板”

□四川日报全媒体记者蒋君芳王国平任鸿

作为河北知名经济学者，田学斌在非首都功能疏解与京津冀科技创新、生态共建、产业协同发展等方面有较多思考研究。他认为，缩小河北与京津的经济发展和公共服务差距，是实现京津冀协同发展亟待破解的最大难点。

解决北京“大城市病”有必要提升河北经济发展水平

记者：有这样一种观点，在京津冀协同发展中，河北处于一个相对“短板”的位置。对此怎么看？田学斌：这要从两个方面看：第一，我们要正视这种差距的存在。客观上讲，无论是经济发展水平，还是创新能力，或是公共服务供给能力和水平，河北确实是京津冀三地中实力较弱的一个。

第二，我们要正确理解和看待这种差距。京津冀协同发展以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，以解决北京“大城市病”为出发点，但要从根本上解决这个问题，关键是缩小京津冀三地的发展差距，重点是提升河北经济发展水平。河北经济上不去，北京的非首都功能疏解进行得可能就没那么顺利。举个简单例子，一家企业要从北京转移到河北，如果河北的整体配套环境跟不上，企业可能就不愿意转移过去，人口和产业疏解的目标就难以实现。

因此，加快提升河北经济发展水平，缩小河北与京津的经济发展和公共服务差距，是实现京津冀协同发展亟待破解的最大难点。

“有得有失”的背后有些阵痛是值得承受的

记者：如何看待“河北为京津冀发展作出牺牲”这个话题？田学斌：应该辩证看待这个问题。在京津冀协同发展过程中，河北其实是“有得有失”。河北是“钢铁大省”，钢铁产量连续多年位居全国第一。但服务于京津冀的整体发展，这些年河北加快推进产能压减和“退城搬迁”，超前超额完成了产能压减任务，仅2019年河北省就压减炼钢产能1402万吨、煤炭产能1006万吨、焦炭产能319万吨、水泥产能334万吨。产能退出带来的结果，直接体现在了GDP上。2019年，河北GDP在全国排名第13位，除了其他因素，不能不说河北为推进重大国家战略实施作出了巨大贡献，承担了前所未有的压力。但我认为，这样的“失”只是暂时的。这些年的河北，去产能、调结构、转动能，在承接京津产业转移中推动产业实现转型升级，同时下大力气改善大气质量和生态环境，提升整体营商环境，努力实现新旧动能转换。我注意到不久前媒体公开报道的一组数据：2014年以来，河北省累计承接京津转入基本单位9773个。这对于促进河北省产业转型升级，是大有裨益的。但要提醒的是，这种转换不会一蹴而就，还可能经历阵痛。只要战略科学、策略得当、行之有效，为了更有效率、更有质量、更可持续的发展，阵痛是可以有的而且值得承受的。

访谈

同处一个山水单元生态补偿矛盾将长期存在

□四川日报全媒体记者蒋君芳王国平任鸿

京津冀协同发展战略实施以来，京津冀携手防治污染、共护碧水蓝天。去年，国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》，四川省是试点省份之一。对此，中央党校(国家行政学院)经济学教研部副教授、中国人民大学区域经济学博士蔡之兵认为，成渝地区有没有可能在这方面探索出一些新的经验，值得期待。

记者：生态环境的联防联控，是京津冀协同发展的重要任务之一，这方面有什么经验值得借鉴？

蔡之兵：京津冀地区，之前是全国污染最严重的地区之一。针对污染防治，三地做得很好：统一空气重污染标准、执法标准，成立共同执法监督部门，如果有哪个城市违反污染排放标准，就统一处罚。在监督机制上，三地已经做到一体化。

记者：之前三地争议较大的生态补偿问题，您觉得现在解决了吗？

蔡之兵：京津冀地区处在同一个山水单元中，生态补偿的问题是长期存在的一个矛盾。亚洲开发银行资助的一份调查报告，曾提出“环首都贫困带”概念。这个贫困带都在河北，为什么？因为这些地方要保护北京、天津的水源，不能发展畜牧业等。在此背景下，《京津冀协同发展规划纲要》出台后，生态补偿就提上日程。现在，天津、北京都跟河北有协议。以北京最大地表饮用水水源地密云水库为例，它的上游就是潮白河，以前北京给的补偿很少，源头保护区居民肯定有意见。现在，北京拿出5.3个亿，签了为期3年的协议。如果水质都达标，这些钱就全部支付给河北。

2019年，国家发改委印发《生态综合补偿试点方案》，实际上就是鼓励各个地方去探索，研究、制定出一套可行、科学、制度化的生态补偿机制。四川省是试点省份之一，成渝地区有没有可能在这方面探索出一些新的经验，值得期待。

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