“史上最严”固废法正式施行：垃圾分类责任法定但道阻且长

记者 | 高佳

编辑 | 翟瑞民

自2020年9月1日起，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（简称“新固废法”）正式施行。

此前的固废法制定于1995年，时隔25年后，新固废法条款从6章91条增至9章126条，涵盖了对工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾和农业固体废物、危险废物等多方面的防治内容，体现了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的思路，被称为“史上最严”。

新固废法自2020年4月29日修订通过时起，便引起了广泛讨论。该法对环境违法行为的严惩重罚方面达到了新高度，多项违法行为的罚款数额是此前的10倍，罚款数额最高达500万元。

新固废法也和居民生活紧密相关。尤其在生活垃圾污染环境防治方面，该法明确了生活垃圾分类制度，确立了生活垃圾分类的原则，规定地方可以结合实际制定生活垃圾具体管理办法。在专家看来，这为生活垃圾分类在全国范围内铺开提供了法律基础。

9月1日，界面新闻对话清华大学环境学院教授刘建国、清华大学环境学院巴塞尔公约亚太区域中心区域废物管理室主任董庆银，对新固废法进行解读。

界面新闻：我国为什么在此时修订和施行新固废法？

刘建国：国内现阶段针对固废治理出现了许多新任务，比如要推行垃圾分类，它必须有法律提供支撑。目前，“大气十条”“水十条”“土十条”已经全面开始实施，固废本身是一类很重要的污染源，跟大气、水、土壤都有紧密的关系，处理的过程中如果操作不当，会产生大气、水、土壤污染；同时在治理大气、水、土壤时，很多产物又变成了固废。要实现跨界的污染控制，就必须要对于固废治理提出一些新的要求。

董庆银：固体废物污染防治一直处在环境治理比较末端的位置。新固废法的修订是基于2017年的人大执法检查，在生态文明被写入宪法的大背景下，国家层面的大气、水和土壤污染防治方案已经开始实施，固体废物的治理也要做到有法可依，各地方、各部门才能在环境执法时有保障。

界面新闻：新固废法相较此前施行了25年的固废法，主要做了哪些修改？

刘建国：一是关于农业固体废物，以前我们对固体废弃物的定义当中，包含工业固体废物、生活垃圾、危险废物，但没有农业固体废物。这次把农业固体废物加进了新固废法，意味着对它的管理也会有要求，意味着我们“城市像欧洲，农村像非洲”的局面会出现改观。农村的固体废物也到了有法可依的时代，这是很重要的变化。

二是生产者责任延伸制度，指的是将生产者对其产品所承担的环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。新固废法明确了这项制度，这对产品类的废物，比如废汽车、铅酸蓄电池等，还有包装废物，比如塑料瓶、易拉罐、玻璃瓶等回收有很重要的意义，会为它们的回收提供制度保障。农业农村部近期下发了《农药包装废弃物回收处理管理办法》，对废弃的农药包装采取押金制的方式回收，从10月1日起开始施行。有了法律以后，会在很大程度上促进废弃物处理长效机制的形成。

董庆银：新固废法在危险废物的治理义务方面，对危险废物的相关处理企业的主要责任人、法定代表人提出了更严的要求。2013年“两高”环境污染刑事案件司法解释开始施行，2016年我国又发布了新修订的司法解释，明确了污染环境罪定罪量刑的具体标准。而针对没达到入刑标准的环境污染行为，新固废法里明确了行政拘留条款，这给相关企业的管理人员上了一个紧箍咒。

在新固废法中，和居民生活更贴近的是生活垃圾治理相关的内容。新固废法第四章五十八条提到，县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。目前，国内已经有城市颁布生活垃圾处理收费相关的地方性法规，在北京，针对本市居民，垃圾处理费收费标准是一户每月3元，对于外地来京人员，收费标准是一人每月2元。新固废法的施行会推动各地方研究制定符合各地实际特色的生活垃圾处理收费制度。

界面新闻：新固废法施行后将如何影响生活垃圾分类的推进？

刘建国：新固废法以法律形式提出国家推行生活垃圾分类制度，对大众日常生活来讲，这是新固废法将产生的重大影响。法律修订之后，各地方制定相应条例，将来垃圾分类对于个人来讲，就成了法定的责任，而不是额外的付出。

但这只是一项原则性规定，各地方具体的实施进度、节奏由各地方决定，它们面临的难点也不相同。像北京、上海、深圳，这些城市已经具备了硬件设施和监管能力，生活垃圾分类制度的推动主要是后端逼前端，提高市民的参与率。但许多其他地方，后端的条件还不具备，它需要探索的是如何在前端发动大众参与，继而在这个过程中提升管理水平，倒逼后端处理设施的能力提升。当然在更多地方，前端、后端两方面都马马虎虎，比如后端有一些硬件设施，但离分类的要求还差得很远；前端已经做了些工作，但很多只是一些表面性工作。不过有了法律以后，有法可依，各地方根据自身的条件因地制宜，可以真刀实枪地开展工作。

董庆银：截止到去年年底，各个城市都已经制定了地方性的法律法规、指导意见或方案来推行垃圾分类，但结合之前上海治理的经验，我个人觉得垃圾分类的推广难度是比较大的，其中最主要的原因是居民生活习惯的改变非常困难。新固废法的实施就是以点带面，慢慢铺开，通过监管结合宣传措施，促使大众形成生活垃圾分类的习惯，实现垃圾分类的目标。

在实现生活垃圾分类的过程中，各个城市可能面临不同的问题，都是在摸索中前进。新固废法只是定了一个原则，对于生活垃圾分类何时必须完成，产生者付费何时要施行，均没有具体的时间表和路线图，只是规定了方向，我们现在要按这个方向走。

界面新闻：在对环境违法行为的惩罚方面，新固废法为什么会提出“严惩重罚”？

刘建国：过去许多环保法律形同虚设，大家并不把它当回事。一是因为我们监管的手段跟不上，二是处罚不足以产生震慑。违法的成本低，反过来讲意味着守法的成本高，在这种情况下，企业宁愿违法，交一点罚款，它带来的损失数额远比不上通过违法带来的收益数额。这也是我们要吸取的教训，只有意识到违法会带来让人难以承受的损失，企业才会去掂量是否要铤而走险。

董庆银：在环保管理当中，固体废弃物一直没受到太多关注，国家生态环境管理部门前期关注大气和水治理，后来又延伸至关注土壤治理。对固体废弃物的关注度一直不高，导致目前很多企业看到新固废法的实施，会觉得太严格，担心影响到企业的盈利。通过条款也对比可以发现，很多违法行为以10倍起罚的原则来制定罚款额度，最高的罚款额度达到500万元。

但企业在生产和经营活动中产生废物，产生者对它的末端处置负环境责任，这是应当的。以前我们对这些实际问题缺少关注，企业也没有承担环境责任，但目前，随着环境治理体系的完善，这些责任还是要承担起来，我认为，对一些合规守法的企业来讲，他们的成本是不会增加的。

界面新闻：在固体废物进口管理方面，新固废法不再划分禁止进口、限制进口和非限制进口三类固体废物，规定国家逐步实现固体废物零进口，这对生产型企业而言会产生怎样的影响？

刘建国：新固废法提到，要逐步实现固体废物零进口，这里讲了“逐步”二字。因为废弃物的类型不同，对环境的危害和资源的使用价值差别也较大，所以虽然明确了目标，但施行的过程不会是“一刀切”，会有灵活性和弹性。

这项规定对于大量依赖进口固废原料的再生资源回收产业影响较大，这些产业过去多是依赖国外“价廉物美”的原料。为什么企业愿意用国外的原料，而不愿意用国内的？还是因为国外的品质要更高一些。这个“口”被堵上以后，会倒逼国内的原料供应商提高质量，长远来讲，这是一个重新洗牌的过程，未来我们产品的质量会得到提高。

董庆银：2017年，国务院印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要严格固体废物进口管理，到2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。方案出台的背景是从国外进口的固体废物，不一定是100%资源进入，会带有一些没有资源利用价值的夹带物。另外进口国外的资源，导致国内可以回收利用的资源反而被焚烧或填埋，国内的再生资源回收利用产业发展有阻碍。从方案颁布到现在，已有近三年的过渡期。新固废法这时提出实现固体废物零进口，也有了一定基础。

固体废物零进口的要求确实会影响一些生产型企业的经营模式。但我认为，未来可能会出现废弃物以另外一种形态进口的情况。比如不能进口废纸，但对废纸再生的纸浆设定一个标准，满足这种标准便可以进口。

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