扶贫项目亏损以后：内蒙古两乡干部滥用职权案再审后检方撤诉

变更的扶贫项目亏损以后，内蒙古锡林郭勒盟多伦县西干沟乡原党委书记姚敏捷和乡长张利新被指控涉嫌滥用职权犯罪。经历了两审终审，2020年2月28日，二人均被以滥用职权罪判处有期徒刑三年、缓刑四年。

案件经媒体曝光后引发关注，锡林郭勒盟中院3月31日对此案决定再审。澎湃新闻5月6日获悉，日前，锡林郭勒盟中院将此案发回多伦县法院重审；4月8日，多伦县检察院要求撤回起诉，多伦县法院当日即裁定准许撤诉。

此案引发对如何保护基层干部积极性以及容错机制的关注。有学者建议，现有的容错意见比较原则，建议出台指导案例和司法解释。在运用国家法律手段和党内纪律的时候，要充分考虑基层扶贫的现实和党员领导干部自身到底有没有过错主观意愿是什么，分清楚过失、过错以及犯罪之间的界限，要科学有效精准的运用法律手段和纪律。

亏损的扶贫项目

此案缘起当地决定发展的扶贫项目，食葵种植和蔬菜大棚种植。

根据锡林郭勒盟中院此前作出的二审裁定书，两审法院均审理查明，2014年至2015年，多伦县西干沟乡大石砬、小石砬、大官场、小官场、牛眼睛、平甸沟六个“三到村三到户”贫困村，在征得建档立卡贫困户同意的基础上，分别拟定实施肉牛养殖、低产林改造、育肥牛养殖、覆膜玉米种植等产业扶贫项目，但这些项目一直未予实施。2016年姚敏捷、张利新使用2014、2015两年度540万元扶贫资金，决定发展食葵种植和建设蔬菜大棚种植蔬菜等产业项目。

姚敏婕及其辩护人提出，西干沟乡在地理位置上较其他乡镇属于干旱缺水之地，人均耕地和草场面积都很小，不适合进行养殖和需水量很大的农业种植项目。在2014年全县都没有好的脱贫项目实施的情况下，西干沟乡也就随其他乡镇上报了传统的肉牛养殖、育肥牛养殖、覆膜玉米种植项目。又由于项目资金迟迟拨付不到位，项目根本无法实施。

张利新及其辩护人也提出，西干沟乡草场资源匮乏，原项目肉牛养殖、育肥牛养殖不切实际。原项目低产林改造效益低、见效慢，不适宜扶贫。西干沟乡还缺乏水资源，原项目种植覆膜玉米也不太合适，即原项目方案需要整体调整变更。而食葵更耐早，大面积种植食葵和大棚西红柿等，有利于打造花海景观和瓜果采搞。一名种植食葵的证人证言也称，西干沟乡适合种植食葵。

2015年9月份，姚敏捷组织西干沟乡部分班子成员及村组干部约20余人，赴巴彦淖尔市萨福沃种植有限公司洽谈考察种植食葵项目。参观考察回来后组织六个“三到村三到户”贫困户村党支部书记、村委会主任召开会议，要求六个贫困村落实食葵种植项目。六个村委会分别于2015年12月至2016年1月与多伦县萨福沃种植专业合作社签订了《食葵订单种植合同》。随后各村落实租赁土地，相继组织实施食葵种植项目。

2016年在项目实施过程中，多伦县萨福沃种植专业合作社向各村提供农药、化肥、种子等。秋收后，因食葵未能达到协议约定的质量标准，多伦县萨福沃种植专业合作社协商以当时市场价格进行回收，由于食葵市场价格远低于协议价格，各村不同意，后自行销售或保存。2016年3月18日，姚敏捷带领部分乡班子成员赴赤峰和润公司订购西红柿苗木，西干沟乡政府与和润公司签订了西红柿苗木订购合同。项目实施过程中，各村负责租赁村民土地、雇工种植、日常管理等工作，乡政府统一负责资金管理使用。

由于未预测市场风险，盲目实施项目，经营管理不善，导致该项目经营亏损。经锡林浩特市天泽正大会计师事务所审定，西干沟乡2016年使用扶贫资金实施的食葵、西红柿种植项目主营业务总计经营亏损150.65376万元。

根据多伦县副县长杨某证言，种植食葵的损失有市场、管理不到位、种子、化肥、种植技术水平多方面的原因，多伦县科技局局副局长唐某也称，造成食葵亏损的原因有干旱、技术、市场、管理等原因。

姚敏捷在接受纪检监察机关谈话时称，造成亏损的原因主要是管理不到位，收获期间没有专人管理，丢失严重，“萨福沃”公司也没有回收，市场价格也不太高，因为收获的食葵也没太干透，不适宜存储，所以就以低价出售了。

是否上报批准争议

两审法院均认为，姚敏捷作为多伦县西干沟乡党委书记、张利新作为西干沟乡政府乡长在使用“三到村三到户”扶贫资金时，未经县政府审批，擅自变更扶贫资金的使用用途，造成经济损失，其行为已构成滥用职权罪。

是否经批准是本案的争议焦点之一。法院此前认定未经批准的依据有，2016年9月18日多伦县扶贫办通知（多扶办发78号）多伦县各乡镇人民政府，结合自身2014-2016年“三到村三到户”实施进展情况及项目变更情况，积极上报“三到村三到户”2014-2016年变更备案报告。特别是肉牛养殖项目改为棚圈建设、日光温室、食葵种植项目等乡镇必须上报备案。

另一份2016年4月19日发出的通报（多扶组字4号）中指出西干沟乡2014、2015年度“三到村三到户”项目均没有完全实施，西干沟乡于2016年5月份开始整合实施2014-2015年“三到村三到户”项目，在此期间西干沟乡未经县政府批准擅自实施项目，且项目实施后未及时申请变更。2016年9月，多伦县扶贫办下发了（多扶办发78号）要求乡镇及时变更备案。西干沟乡政府才申请变更，但西干沟乡已实施完了项目，到2017年5月份才上报方案变更申请。扶贫办汇总各乡镇实施变更实施方案上报县政府审批时间为2017年5月18日，因变更项目需按项目流程申报，当时县扶贫办电话请示盟扶贫办项目科，项目变更需在项目实施前完成。

法院此前认为，根据多伦县人民政府关于西干沟乡2014-2015年度“三到村三到户”项目方案变更情况的函（2018）329号等证据显示，2017年5月18日，县扶贫办将各乡镇变更实施方案情况汇总后，上报2014年、2015年多伦县“三到村三到户”项目变更实施方案的请示上报县政府，县政府5月18日作出批复，但批复文件印发时间调整为2016年6月。

姚敏捷及其辩护人提出，所有的项目变更的决定，是西干沟乡党委集体做出的决定。即便是在项目变更当时政府没有审批，但事后的批准行为是对于项目变更的追认。

张利新及其辩护人提出，2016年4月，西干沟乡上报扶贫项目变更材料给县扶贫办，约两个月后，多伦县政府于2016年6月11日和2016年6月17日分别以多政字（2016）124号和多政字（2016）129号作出两个批复，正式批准项目变更方案。后县政府又出函否认这两个正式批复的制作时间，称是2017年5月18日才制作。即使这两个批复真的是2017年5月18日制作，滞后了近一年，那也是扶贫办和县政府怠于履行职责的缘故，不应由被告人代表的西干沟乡负责。多伦县政府出具函称“2017年5月份，西干沟乡上报项目变更申请”，该说法同经过公证的西干沟乡2016年4月12日已经上报完整扶贫项目变更材料的证据相互矛盾，同县政府落款日期为2016年6月11日和2016年6月17日的两个正式批复也相矛盾。

证人多伦县扶贫办主任王某也证实，西干沟乡扶贫项目变更上报过扶贫办，但上报时间记不清了。西干沟乡变更项目上报扶贫办后，扶贫办在2017年补报过。

而法院此前则认为，姚敏捷作为多伦县西干沟乡党委书记、张利新作为西干沟乡政府乡长，本应知道项目的变更乡镇政府应当审核把关，待县政府审批确定后才能拨付扶贫资金实施项目，故是否经贫困户同意，是否上报变更材料，不影响被告人姚敏捷、张利新滥用职权的犯罪构成。

而张利新及其辩护人认为，法院这一评判完全罔顾农村工作特点和扶贫工作实际。西干沟乡2016年变更项目，经过贫困户同意和村民代表会议通过，并及时上报了相关审批材料，整个程序没有过错。农业生产有“季节不等人”、“春种秋收”的基本规律，2016年整合实施前两年扶贫项目，当年春天必须及时上马。而且，县扶贫办和县政府担心农村情况易变，全县18个贫困村的项目变更，都是一边实施项目，一边上报到县里。2016年4月12日即初步上报完整的扶贫项目变更材料，这时候变更项目刚刚上马，应该说“及时上报变更项目材料”也只能做到这个程度了。

检察院已撤诉

此案经媒体报道后，引发关注。锡林郭勒盟中院启动再审后，当地纠正此案。

多伦县检察院要求撤回起诉的依据是刑事诉讼法第一百七十七条第一款：犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。

刑事诉讼法第十六条规定，有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（二）犯罪已过追诉时效期限的；（三）经特赦令免除刑罚的；（四）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（六）其他法律规定免予追究刑事责任的。

张利新的辩护律师刘昌松表示，多伦县法院刑事裁定书的内容为，准许多伦县检察院以刑诉法第177条第1款为由的撤诉请求，而该条款是规定绝对不起诉（又称无罪不起诉或法定不起诉）的法律规范，据此大致可判断姚敏捷、张利新二人滥用职权案已经以无罪的方式平安着陆。

刘昌松还表示，多伦县法院毕竟不是直接作出了无罪判决，那么该案在刑事上最终画上句号的法律文书，应是多伦县检察院的《不起诉决定书》。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》规定，“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后30日以内作出不起诉决定。需要重新调查或者侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回监察机关或者公安机关，建议监察机关或者公安机关重新调查或者侦查，并书面说明理由。”多伦县检察院至迟应在5月7日将无罪的《不起诉决定书》送达两名当事人，并告诉他们可申请国家赔偿。由于作出的不是证据不足不起诉，因而不存在退卷到监察机关重新调查的问题。

北京师范大学国际反腐败教育与研究中心主任彭新林表示，姚、张二人从主观上来看是为了脱贫工作，并且也上报了变更材料，不能简单等同于擅自变更扶贫项目，不能轻易认定为滥用职权。另外，本案中扶贫项目的损失跟两人的行为是否有刑法意义上的因果关系，还得不出肯定的结论，有市场的因素，管理的因素。

彭新林提到，2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

彭新林说，上述意见比较原则性，加上实践中扶贫工作面又比较宽，意见难以落实。他建议发布一些典型案例或者出台相关的司法解释，便于统一标准，以防打击干部的积极性。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，今年是决胜关脱贫攻坚的关键年，需要基层党员领导干部冲在第一线，敢于担当，敢于作为。同时也应该运用党纪和党规的机制来保证干部改革和创新，对他们在改革创新过程中扶贫过程中所出现的一些无心之过要予以容错，以保证脱贫攻坚任务取得胜利。

庄德水说，这个案件也说明，我们运用国家法律手段和党内纪律的时候，要充分考虑基层扶贫的现实和党员领导干部自身到底有没有过错，主观意愿是什么，分清楚过失、过错以及犯罪之间的界限，不能轻易运用国家的法律或激烈的手段。要科学有效精准的运用法律手段和纪律，树立些国家法律和党内纪律的权威，帮助党员领导干部真正履职尽责忠诚履职。要为担当者担当，为负责者负责。

庄德水还表示，这个案件也说明基层工作的困难性和复杂性，对待基层干部的时候要慎之又慎，不要用激烈手段一棍子把人家打死，要依规依纪、实事求是，也要精准有效。(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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