扩大政府投资要精准发力

□ 祁玉清

扩大政府投资，是应对疫情冲击的重要手段，也是积极财政政策的应有之义，但在实践中要增强政府投资的规范性、有效性和精准性，防止盲目扩张带来的产能过剩、债务负担过重等问题。

应对疫情对经济造成的不利影响，需要加大宏观政策对冲力度，积极的财政政策要更加积极有为。其中，扩大政府投资是重要方面。但同时，政府投资要增强规范性、有效性和精准性，防止盲目无序扩张带来的产能过剩、债务负担过重、占用民营企业信贷资源、寻租腐败等问题。

从实践经验看，目前政府投资在职责划分、管理方式、绩效考核等方面仍有待规范与完善。

政府投资分级管理与按投资方式管理的边界有待划清。中央预算内直接投资指本级非经营性项目，对非本级的水利、交通和市政基础设施等有一定收费功能项目投资，中央政府对投资形成的资产并没有要求所有权，理论上属于补助地方政府或企业投资项目，地方政府享有这类项目的经营权或资产所有权，是事实上的地方政府资本金注入项目。实践中，由于各级政府投资协同改革滞后，加上受项目资金混同影响，这类项目管理多沿用政府直接投资模式，中央补助地方政府投资与中央政府直接投资的管理相混淆。由此出现同一项目在不同层级政府间分别成为直接投资(中央政府)、补助地方政府(中央政府)和资本金注入项目(地方政府)的问题，从而导致分级管理与按投资方式管理边界不清。

投资错位和缺位仍一定程度存在。政府投资理论上用于弥补市场不足，直接投资和资本金注入主要用于提供基础设施和社会公共服务，补助类投资主要用于创新、协调发展等正外部性明显或市场前景不太明确、风险较大且我国急需的行业，也包括制约经济社会发展的瓶颈领域，或因改革不到位市场机制暂时难以有效发挥作用的领域。目前，我国政府投资几乎涵盖了所有竞争性行业。以最具有竞争性的制造业为例，政府投资涉及食品、纺织、皮革、木加工、造纸、化纤、医药、塑料、橡胶、金属等制造业所有细分行业。相比之下，很多领域的补助类项目仅仅是按管理部门和管理人数设立的。预算基于历史基数安排，先有预算后选项目，项目补贴规模的合理性论证不够充分，偏离了经济社会发展的实际需求，缺乏有效的补贴退出机制，政府投资错位和缺位同时存在。

资金渠道和管理部门相对分散。同一领域、同类目标功能的补助项目，政府资金渠道和管理部门分散，缺乏有效统筹，政策标准不统一，补助交叉重叠。如，涉农政府投资就涉及重大水利工程、农村饮水安全巩固提升、农业可持续发展、现代农业支撑体系、森林资源培育、重点区域生态保护与修复、农村民生工程等，相关的不同部门多根据自身的职能分工制定主管行业的补贴政策，部门间有效沟通不足，补贴资金难以形成合力。目前，国家虽然针对涉农资金出台了统筹整合相关意见，但只是在实施环节的部分整合和渠道整合，只能解决资金使用的部分规模效益问题和极小部分资金的使用方向问题，难以从根本上解决政府投资决策环节资金错配的方向性问题。

科学的决策、管理与考核机制，是提高政府投资效益的关键所在。针对上述问题，必须分级分类规范和拓展政府投资方式，从制度上防止“拍脑袋式决策”“甩手式管理”和“无约束式考核”。

酌情取消、精简合并政府投资补助种类。一方面，要对现有政府投资所有补助领域进行系统全面的评价，并根据评价结果分情况调整规范。对于不再需要补助的项目，予以取消；对于仍需要补助但管理不规范的项目，要适当合并、规范补助标准和管理程序，增加补助的公开和公平；对于实施效果较好且需继续支持的，应保持政策的稳定性和持续性。经过调整规范后的补助，必须有项目补助管理办法，并向社会公开。另一方面，要规范部门补助项目的设立程序，严格设立门槛。所有新增政府投资补助项目，都要向社会公开征求意见，并将其作为调整优化项目管理办法的重要依据。

提高绩效考核和效果评价的约束性。针对不同政府投资方式，明确绩效评价重点，制订《政府投资绩效评价管理办法》，健全绩效评价机制，明确绩效评价主体、标准、程序以及成果运用方式。政府直接投资项目，绩效考核重点为决策需求分析、决策公共参与、规范安全实施、绩效目标实现程度和项目影响效果，注重公共服务能力提升与政府财力承受能力可持续间的平衡，切实避免超过自身经济能力和财力的项目建设。政府资本金注入项目，绩效考核注重评价项目经营的可持续性、融资的可行性与合理性、服务价格的可接受水平，充分考虑项目实施的环境、生态和社会影响的外部性，有效落实项目法人责任，强化对项目法人的责任考核。补助地方政府(或下级政府)项目，绩效评价的重点在促进基本公共服务均等化和地区均衡发展，注重激发地方政府的积极性，落实“投资补助与任务完成”权利责任对等，既避免下级政府的过度依赖和套取上级政府投资，又避免为配合上级政府的配套投资而加重本级政府财务负担。补助企业投资，重点考核补助项目设立的必要性，注重评价绩效目标设立的合理性，实施效果的有效性和针对性，过程管理的规范性和公平公正性，应强调投资补助对社会投资预期的引领作用，对国家重大战略和经济社会领域关键环节的支撑作用。

推进政府投资的功能化补助、精细化管理。首先，突出对市场主体业务功能和经济行为的补助。补助重点应集中在外部性、要素、平台等市场不足环节或领域，如研发、绿色发展技术、民生与改革成本等方面，尽量避免政府投资补助直接冲减竞争性产品的建设和运营成本，影响企业的正常竞争。相关部门应从纵向和横向两方面厘清政府补助模块与非补助市场模块的边界，突出对产业发展前期、技术创新初期的补助，突出对共用平台、共用研发中心和共用实验基地的支持，明确具体补助标准，实时调整《政府投资项目补助和贴息管理办法》，结合最新要求修改《企业投资项目资金申请报告编制大纲》。其次，根据高质量发展和创新发展要求，适时拓展政府投资补助领域，酌情对企业的知识产权、专利技术、员工培训和土地成本构成中的改革民生部分加以支持。最后，对新市场的开拓给予一定的风险补偿。

按照资金渠道、投向和使用主体，分类规范政府间投资方式。首先，分类规范针对本级政府或共有事权项目的直接投资。各级政府可依投资比例平等享有资产权利，规范协调的重点在于投资补助项目，需按补助的对象，分级分类管理。其次，分类规范政府补助企业投资项目。无论是本级政府资金还是上级政府资金，相对企业各级政府是“一家”，规范重点是合理划分下级政府的代理责任与上级政府的主体责任关系。最后，分类规范补助政府投资项目。一方面，要解决上级资金渠道“条”与下级政府资金使用“块”的关系，通过部门间联合规划、联合决策和联合制订投资计划，提高统筹的部门层级，增强不同投资方式的协同性。另一方面，要解决投资决策“统”与“分”的问题，既要分权，发挥受补助地方政府的能动性，也要统筹，体现上级政府的整体性、全局性。

按照项目的服务功能和风险特征，规范和创新政府投资方式。一方面，以效率为导向，分类规范PPP项目管理。完全使用者付费的项目，按一般企业项目进行核准、备案管理。其中，涉及政府定价或政府指导价的，或属于政府特许经营范畴的，应依法依规办理特许经营等相关事项。可行性缺口补助项目，根据可行性缺口补助的阶段和产权关系，补建设的且政府部门依契约享有股权的，按资本金注入管理；补建设项目但政府部门不享有股权的，按投资补助管理；补运营的，按投资补助管理。完全政府付费的PPP项目，按政府直接投资管理。另一方面，以效果为导向，分类规范政府投资基金管理。按创新阶段和项目风险特征，制定相应的管理办法，合理平衡政策目标与市场目标。以创新为主要特征的基金，突出创新效果评价、投向激励相容和投资失败容忍；以产业引导为主的基金，突出引导产业发展方向评价和行业影响评价；基础设施服务类基金，突出服务提供的稳定性、及时性和有效性为主的评价；担保、风险分担等融资支持类基金，突出引导其他金融机构和资本的能力与效果评价。

(作者系中国宏观经济研究院投资研究所投融资研究室主任)

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