海南澄迈 填海毁林调查

8月14日，被宁翔公司填埋的红树林，如今已成一片沙地。 8月15日，花场湾红树林自然保护区核心区一角。远处为尚未竣工的红树湾楼盘。 8月16日，红树湾项目区内，9.69亩枯死红树林，现已得到补种。

以“世界长寿之乡”为人所知的海南省澄迈县，近期因“顶风而上”破坏生态环境而成为舆论焦点。

8月9日上午，第二轮中央生态环保督察公布了一批典型案例，值得注意的是，海南省澄迈县围填海、毁坏红树林问题是首个被通报的案例。在题为《海南澄迈县肆意围填海、破坏红树林》的通报（下称通报）中，一些单位肆意围填海、破坏红树林的行为遭到了曝光。

这份措辞严厉的通报也提及了监管部门：澄迈县委、县政府“长期以来轻视生态文明建设，对第一轮中央督察交办问题，蜻蜓点水，敷衍应对，对问题一带而过，不愿为、不敢为”，澄迈县海洋、林业、环保等部门“对违法企业简单罚款，不痛不痒，不仅未解决问题，反而进一步助长了企业的侥幸心理”。

新京报记者调查发现，此次通报中涉及的一些违规企业填海、毁林等问题可追溯至上世纪90年代。由于历史原因，澄迈县用地与海域规划相互冲突，导致大片滩涂海域成为房企建设用地。而在近年来“多规合一”背景下，澄迈县政府没有借此机会协调“规划打架”，令填海毁林行为得以延续。

9月17日，据《海南日报》报道，针对项目占用林地、毁坏红树林和未批先建等违法违规行为，澄迈相关部门已对相关公司依法依规进行处罚、对相关责任人进行严肃问责，截至8月，已问责处理11人。

被毁的红树林

红树林是指分布在沿海潮间带，以红树科植物为主体的常绿灌木或者乔木组成的潮滩湿地木本植物群落，是热带海洋河口、滩涂上特有的珍贵森林植被。除了提供海产品等直接经济价值外，红树林还能够捕沙促淤、防浪护岸。此外，红树林湿地是一种海岸生态关键区，为多种珍稀濒危或国家保护的动植物提供栖息之所。

根据中国科学院海南热带海洋生物实验站1997年调查数据，海南共有4836公顷红树林，在全国范围内仅次于广东省。2018年实行的最新版《海南省红树林保护规定》明确禁止砍伐红树林，因违法行为造成红树林毁坏的，依法赔偿损失。情节严重构成犯罪的，可依法追究刑事责任。

通报提及的红树湾项目位于一片沿海的内湾之中，从卫星图上看，项目在距离外海约4公里处的一处“U”字形湾岸上沿岸分布。据公开资料，红树湾2009年开工，建设工期5至8年，投资总额150亿元。该项目占地面积约8000亩，包含住宅、酒店、湿地公园、高尔夫球场等。一篇澄迈县政府官网的文章显示，时任澄迈县一位人大领导曾在2011年称红树湾为该县“面积最大、影响力最强、投资最多、档次最高、效益最好”的项目。

与项目名称一样，红树湾以天然红树林作为卖点，定位健康养生、旅游度假。在项目地路口处的一块广告牌上写着，“像保护眼睛一样保护红树林”。然而，红树湾项目因围填海致红树林枯死，成为此次中央环保督察批评对象之一。

在此次通报中，红树湾被指“先后5次破坏红树林，累计毁坏红树林约4700株”。

在中央环保督察组公布的一处9.69亩毁林现场照片中，枯死的红树林地处低地，呈枯黄色，与周遭绿色的健康树木形成鲜明对比。2019年8月中旬，记者在现场看到，该地的红树林地面积与一个足球场相仿，三面皆被商品房所环绕。目前枯死的林木已被移走，裸露的土地上排列着一棵棵新苗，有园丁正在浇水。知情人士介绍，在中央环保督察通报过后，涉事公司对枯死林木进行了补种。

在该红树林西侧500米处，有一处被植被覆盖面积较大的高地。这一高地的土壤致密平整，栽种的植被颜色青翠，较红树林的深绿色来得更加亮眼。根据通报，这里是1995年成立的花场湾红树林自然保护区所设的核心区。2016年，富力红树湾项目在此围填92亩，“至今没有恢复原样”。

知情人士表示，在92亩核心区围填被叫停后，林业部门委托中南勘察设计院研究解决方案，同时要求海南富力先种植植物作为过渡。随后，海南富力停止了原本的建设计划，种植了被归类为“半红树林”的黄槿。

在澄迈县东北部的盈滨半岛，另一处内海也出现了环境破坏现象。

按通报内容，海南宁翔实业有限公司在此围海造地，填埋红树林4664株，涉及区域面积8.8亩。在填海完成后，周边1960株红树林也受影响而枯死。

卫星图片显示，2017年9月，该项目开始自西向东填海。黄色的沙土不断东扩，进入红树林地带，将绿色蚕食殆尽。到了2019年3月，整个填海区域形成一片长方形的明黄色沙地，在防风林地与盈滨内海的映衬下，分外醒目。

8月中旬，新京报记者走访现场看到，项目地处于一片防风林当中，空荡荡的工地上只有少数几处堆积着建筑垃圾，三三两两地生长着一些杂草。

附近的大场村村民对记者表示，2018年下半年，该项目曾经暂停施工，2019年又重新开工，2月份完成填海。村民们说，填海完成后不久，工程负责人便因损毁红树林被抓捕，因此项目后续没有进展。

村民们表示，被填埋的红树林是祖祖辈辈打鱼的地方。“以前红树林里面都藏着虾和螃蟹，一天能抓十来斤，现在一只都抓不到了。”

村民表示，如今的填土厚度至少有2米深，完全看不出红树林曾经存在过的痕迹。

陆海之争

知情人士告诉记者，被中央环保督察通报的这次肆意围填海、破坏红树林的行为，不能不说是相关单位钻了当地政府规划不一、管理混乱的空子。

记者了解到，澄迈对陆海分界线的认定标准，在历史上就几度摇摆。

2011年之前，澄迈国土部门一直以低潮线作为海岸线定义。而海洋部门则采用高潮线作为海岸线认定标准。所谓低潮线的定义为“海水在海岸上退落的最低线界”。高潮线则定义为“多年平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线”。一位长期从事测绘工作的业内人士告诉记者，以低潮线划分（海岸线）好处是显而易见的，因为高低潮位线之间的滩涂就成了陆上范围，成为可开发的土地。

以海南富力为例，按相关资料，1995年，澄迈华侨农场将花场湾7837亩土地转让给社会企业。其中，海南富力2009年以来陆续获得这些地块，用于开发富力红树湾项目。而彼时，由于澄迈县以低潮线为海陆边界进行用地规划，海南富力在一些沿海滩涂上的地块都取得了土地证。

多位受访对象表示，澄迈县的海洋管理部门一直相对弱势，在处理国土海域相重叠的情况时力有不逮。

2011年，海南公布了本省海岸线的修测结果——海南省全省海岸线长1823公里，其中红树林岸线的长度为153.7公里。

这条岸线被业内人士称为“08岸线”。而“08岸线”则以高潮线作为海岸线认定标准。

相关受访者告诉记者，此后，海洋部门的意见占了上风。2016年海南省再次启动海岸线修测。在省海洋部门的牵头领导下，“16岸线”以高潮线作为标准。它作为陆海分界线的“终审判决”，被用到总体规划当中。

事实上，在“08岸线”修测之时，红树湾项目“海陆重叠”情况已纳入澄迈县政府的工作考量中。在2010年的一份名为“澄迈县沿海土地海域使用情况检查”的调查中提及，澄迈县共发现5124.56亩的海域被占用，其中有4641.63亩位于红树湾项目用地内。

在澄迈县政府对第一批中央环保督察交办问题做出的报告中，也道出了陆地与海洋规划区域重叠的矛盾：“2008年划定海岸线时，由于未实行多规合一，海洋部门与国土部门各自规划未能有效衔接，导致将富力公司已取得土地使用权证的4641亩土地划为海域，造成海洋与国土区域重叠。”

相关知情人士告诉记者，红树湾项目共有15宗地块，如果按“08岸线”的标准，有9宗涉侵占海域，其中有4宗地块已经动工。澄迈县海洋与渔业局在上述2010年的报告中给出了一个折中的建议：为保护花场湾红树林，红树湾项目应尽可能减少填海面积，填海面积控制在2000亩以内。

在2011年，澄迈县第一次对富力红树湾项目用地进行了核减。这一年，澄迈县将2202亩的红树林地带划为公益林，严禁开发。

在被削去2202亩建设用地后，海南富力向澄迈县政府提出置换土地以作为补偿。

记者了解到，澄迈县对海南富力的回复有，一，调整容积率与建筑总面积，将原建设用地上可建设量转移至剩余建设用地。二，考虑置换土地给富力使用。

一位知情者告诉记者，富力红树湾最早的规划是全部建造别墅区，“容积率特别低，定位高端，利润很高。”但在2011年遭缩减用地以后，只得调整计划，将一部分别墅区域调整为高层住宅楼。

澄迈县在2015年10月份的会议上则决定：“县政府可考虑在扣除多规合一规划控制范围内的土地面积后，将某集团退出开发的位于富力红树湾北侧的3217亩土地置换给富力公司使用。”

多规合一

类似澄迈县“陆海之争”的规划打架现象在海南省堪称普遍。海南省梳理发现，全省各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑127.9万块，面积达1587平方公里。

2015年4月，海南省进行“多规合一”试点，旨在整合协调各部门制定的相冲突的规划文件，形成唯一一份总体规划文件，来解决规划打架的历史遗留问题。

所谓“多规合一”，指的是融合原先各部门制定的相冲突的规划文件，形成“一张蓝图”。根据协议，海南省将制定《海南省总体规划》，全面梳理并解决各类规划之间的矛盾。被收录其中的现行规划包括主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地利用规划以及海洋功能区划等。

在此背景下，海南省于2016年启动新一轮海岸线修测。海南省政府也明确，各市县编撰总体规划应参考“16岸线”。一位长期从事测绘工作的业内人士表示，“2016年的海岸线修测是当时的海洋渔业厅、国土资源厅、海南测绘地理信息局三家共同实施，由海洋渔业厅牵头。”

16岸线的测绘依照的标准仍是高潮线。由海洋部门主导的海岸线修测，将会被运用到《总体规划》当中，作为陆海分界线的唯一标准。随着海洋部门话语权上升，富力红树湾项目占据大面积海域的现象再度凸显。

在新一轮海岸线修测中，澄迈县试图争取更多的用地空间。

据知情人士透露，澄迈县政府在2016年的海岸线修测中，曾经报送过土地证范围等材料，但未完全获得测绘部门的采纳。

2016年7月，澄迈县向海南省提出建议：“将已颁证的4000多亩建设用地等全部划为海域，会对政府和企业造成重大损失，建议将已出让的富力红树湾项目用地范围进行整体保留；如确无法整体保留，建议将2202亩红树林外的土地划作陆地区域进行管理。”

作为回应，2016年8月，海南省海岸线修测工作领导小组决定，对于2002年之前已作为建设项目用地出让的区域，“按照尊重历史、实事求是的原则，可参照国有建设用地的边界修定海岸线。”

据此，测绘工作组将现状为红树林及水域的区域仍划为海域，将现状为陆地的区域划为陆域。

澄迈县政府与海南富力协调，后者同意将已取得使用权证的土地中符合海域划定条件的退出，划为海域。据悉，富力红树湾在2016年再次调整3293亩用地为非建设用地。2017年3月，澄迈县政府与富力公司签订《协议书》，根据澄迈县政府在回应中央环保督察通报时的转述，双方“约定对红树林生态保护区占用的土地进行测量、评估后利用项目周边的土地进行调整补偿。”

冲突依旧

陆海之争虽然告一段落，但规划打架问题并未完全消解。近年来，澄迈县用地规划又与自然保护区规划发生了冲突。

1995年12月，澄迈县海洋与渔业局设立花场湾红树林自然保护区，2012年11月，国务院批准《海南省海洋功能区划（2011-2020）》，花场湾保护区被整体纳入海洋保护区，按照自然保护区的要求实行管理。

这样的改动意味着，保护区的范围从成立之初的1.5平方公里（约合2250亩）零散分布的红树林丛，扩大到了面积约11.47平方公里的整个海湾水域。而如果按照自然保护区要求管理，则1994年出台的《自然保护区条例》仅允许保护区内部分区域开展科学试验、教学实习、参观考察、旅游等活动，并未对房地产开发“放行”。

而实际上，被通报的红树湾项目，就位于这个自然保护区的范围之内。

当初为什么把一个已开始开发的房产企业项目纳入自然保护区，后来在保护区不断“升格”的背景下，又一直允许企业在保护区内“开发”？因为相关各方拒绝采访，记者未能得到相关说法。

一个事实是，除了在2011年划出2202亩红树林地带并禁止开发之外，澄迈县政府此前并未将整个海湾作为自然保护区进行管理。红树湾项目在2012年之后持续建设。

保护区与企业项目发生了矛盾，澄迈县政府给出的方案是——调整保护区范围。根据《海南省自然保护区条例》，调整保护区范围需由县林业部门提出申请，经海南省环保部门、林业部门组织评审，最后报海南省政府批准。

据海南省林业厅官员熊峰（化名）回忆，2017年，澄迈县曾经申请调整保护区范围。省林业厅因为申请文书不够完备而没有批准，“连明确的范围也没有，也没有省里组织的专家论证。”之后，林业厅要求澄迈县补充相关文书，但未获回音。

澄迈县还曾经寄希望于取消保护区。2016年6月，澄迈县组织海南大学、海南师范大学专家对保护区开展调研，并撰写了调整保护区范围和功能区划的规划文件。但其意见没有被采纳。

虽然在省级部门吃到了闭门羹，但澄迈县依然在2018年出台的总体规划文件中，自行调整了保护区范围。在澄迈县自然资源和规划局，记者看到了一份保护区调整计划。根据该计划，花场湾保护区的核心区被调整到了海湾北部，远离房地产建设。

这一“先斩后奏”的行为遭到严厉批评。8月9日的中央环保督察通报表示，“澄迈县2018年12月擅自按《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》执行，实际已违规调整了保护区范围、土地性质，为旅游地产开发铺了路”。

知情人士告诉记者，正是有了《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》的背书，相关房地产企业才像中央环保督察通报的那样：“2015年以来，红树湾项目在花场湾自然保护区内持续违法填海造地约460亩，并占用大片自然岸线，用于建设高层住宅。其中，第一轮督察之后，持续违法填海造地约122亩。”

通报之后

被中央生态环保督察通报后，目前已近两个多月时间。一位当地官员告诉记者，能说什么呢，现在都是蒙的。

据中国环境报报道，生态环境部公布了“海南澄迈县肆意围填海破坏红树林”等典型案例后，根据海南省委、省政府领导批示，海南省生态环境厅立即成立调查组，代表省政府进驻澄迈县开展调查。8月10日，澄迈召开县委常委（扩大）会议。会上，澄迈县委书记吉兆民及澄迈县委副书记、县长司迺超带头作了深刻检讨。同时，澄迈成立了红树林遭破坏问题整改工作领导小组（以下简称整改小组），由县委书记担任组长、县长担任常务副组长，有关县领导担任专项组组长，专门抓好典型案例反映问题整改工作。

在澄迈县林业局，记者看到，一间原本是会议室的房间被挂上了“富力红树湾环保问题联合调查整改工作领导小组办公室”的牌子。一位办公室的工作人员告诉记者，这个办公室成员包括林业、海洋、住建、综合行政执法局四个部门的官员。

澄迈县林业局官员王蒙（化名）告诉记者，“我们现在都是在整改，未来会加强管护，避免各方面的建设破坏红树林。还会加强巡查，在红树湾岸边设一个管理中心，加强这一块儿的管理。”

记者尝试采访澄迈县规划、林业、海洋部门，均被婉拒。海南富力表示“以澄迈县宣传部通报为准”。

海南日报9月17日的文章称，澄迈已暂停红树湾所有在建项目、查封违建工地，暂停项目商品房销售及商品房相关不动产手续登记办理，并由县林业局等职能部门联合设置路卡，每日对红树湾项目工地开展巡查，对出入的工程车辆进行检查，杜绝违规违法行为再次发生。

目前，红树湾项目售楼中心只有一人值守。在红树湾业主群内，有已经预购云海湾项目的业主担心涉嫌违规填海的楼房被拆而正在考虑退款。

在9月17日的海南日报文章中，澄迈表示，已经完成9.69亩枯死红树林的补种工作；对于被填埋的92亩保护区核心区，有关部门已启动修复，预计9月下旬完成开沟造岛营造红树林生态环境的工作；新设立澄迈县红树林管理中心，将花场湾4965亩红树林分成122个小板块，具体分解落实到专职护林员身上，确保管护成效。保护区内还设立了全景摄像头，加强对重点区域的监控。

在9.69亩枯死红树林所在的小区，一位居民提供的照片显示了整改的最新进展：除了补种红树林以外，该楼盘临海处的一座鱼塘目前已经排干水，堆积着彩色的阻水沙袋。一台挖掘机正在其中开挖水渠。原先这一鱼塘阻塞了换水管路，如今新挖的水渠将被用来保障红树林的潮水交互。

对于这次被问责处理11人，并没有详细名单和身份公布，澄迈县委宣传部表示，目前海南省政府正在组织调查，会在调查结束后向社会统一公布结果。

特02-特03采写、摄影/新京报记者海阳

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