改革开放以来中国区域经济发展的事实、政策和教训

中国当前的情况不是经济过度集聚，而是人口集聚滞后于经济集聚。图为2019年9月14日，位于重庆渝中半岛两江交汇处，正式开始营业的来福士广场全景。这座摩天楼群主塔楼高达350米，成为重庆市建成的第一高摩天楼。IC 图

新中国成立以来，中国区域经济发展格局发生了巨大的变化。

在农业人口众多的计划经济年代，经济相对封闭，一系列支持内地发展的政策客观上推动了地区间平衡发展。改革开放后，地区间的发展差距曾经呈现出波动上升的趋势，自2004年以来，地区间差距（尤其是沿海和内陆之间的发展差距）有所缩小。而近年来，南北之间的经济发展差距有所扩大，成为区域经济学界关注的新问题。无论是2004年以来区域经济发展收敛，还是日益凸显的南北差距，背后都有一系列有关中国经济70年国际环境变化，以及地理与政策相互作用的问题急需辨明。

在本文中，我们将以经济从封闭走向开放的历程为背景，进一步重申区域经济“在集聚中走向平衡”的重大理论和实践意义。

一、中国区域发展的重要事实

（一）区域发展差距：倒U型演变

我们在省级层面选取了三个代表性经济指标来反映70年间地区间发展差距的演变，分别是地区间人均GDP差距、职工平均工资差距和GDP总量差距，差距均用基尼系数衡量。三个指标随时间的变化如图1所示。

图1. 中国各省GDP、人均GDP与平均工资的基尼系数变化（1955-2017）

图1显示，在改革开放之前的30年，地区之间的人均 GDP差距总体上比较平稳。由于众所周知的原因，当时的中国经济可以用三个词来概括，即工农并重、计划经济和封闭经济。改革开放之初，中国农业在GDP中所占的份额高达30%，城市人口所占比重不到20%，现代经济发展所需要的经济和人口的集聚还没有那么重要。同时，在计划经济和封闭经济的背景下，工业中心大量分布在华北和东北地区，对欧美日这样的国际大市场，中国几乎没有国际贸易，东南沿海地区的港口优势也并不重要。再加上长期实施支持内陆地区的工业发展计划，这几个因素共同导致了中国的人口和经济的空间分布偏北、偏内地。

改革开放之后，尤其是上世纪90年代中期之后，中国经济逐步走向开放。在以贸易和资本的跨国流动为基本特征的全球化进程中，中国区域经济格局出现了重大调整。从1979年设立4个经济特区、1984年设立14个沿海开放城市再到1988年进一步扩大开放范围，中国在改革开放初期实行了对沿海地区重点倾斜的政策。放在当时的历史背景下，中国资本和技术积累不足，劳动力资源充足，重点发展沿海地区的政策更有利于东部地区融入国际分工体系，引入外资、先进技术和管理经验，实现经济起飞。1990年后，中国确立了出口导向型制造业发展的战略，东部沿海地区的区位优势结合倾向性政策使得东部省份经济快速增长，区域收入差距明显提高。但因为东南沿海地区的经济发展在改革开放前相对落后于北方，因此地区间人均GDP差距在改革开放后表现为先缩小后扩大。

对理解中国区域经济发展，2003年是非常重要的拐点。面对地区之间发展差距的扩大，中央采取了一系列促进地区间平衡发展的政策措施。从2000年开始，中央组织实施西部大开发战略，并于2003年提出振兴东北老工业基地战略，2004年提出中部崛起计划，政策逐步倾向于鼓励中西部和东北地区发展经济。在2003年左右，由于政府政策以及沿海地区劳动力和土地成本的上升，中西部地区的经济增速开始超过东部地区，地区人均GDP差距出现拐点。地区间的工资差距也呈现出以2003年为拐点，先扩大，后缩小的趋势。

为了说明沿海沿江港口地区航运条件对于区域经济发展差距的影响，我们将沿长江中下游（武汉以东）城市以及长江、珠江入海口附近海港城市从沿海或南方样本中去掉，发现内陆-沿海间和北方-南方间的人均GDP比值均明显上升，说明沿海和南方地区的人均GDP高，在很大程度上是因为沿长江和沿海港口城市导致的。考虑到这一点，所谓内陆-沿海差距和南北差距都被严重夸大了。（参见图2）

图2. 分地区名义人均GDP差异

（二）区域经济过度集聚了吗？——来自中美比较的证据

对中国区域经济的一种流行看法是，区域间发展差距是因为经济向东南沿海地区的“过度集聚”导致的。这种看法缺乏依据。事实上，经济和人口的集聚对现代经济发展十分重要，中国当前的情况不是经济过度集聚，而是人口集聚滞后于经济集聚。

通过国际比较可以看到，中国目前的集聚程度还不够。《世界发展报告2009》曾研究过国家集聚程度与其经济发展水平以及人口规模的关系。结果发现：越发达的国家，其人口的集聚程度越高，欠发达国家的人口集聚程度都不高，而中国不仅比发达国家的人口集聚程度低，与发展阶段接近的发展中国家——比如印度、巴西、南非——相比较，中国的人口集聚程度也是明显更低的。中国今天的集聚程度确实比过去高了很多，但是并不意味着放在国际视野里，中国的集聚程度就是“过度”的。

通过中美比较可以看出，两国区域经济发展状态存在明显差异。将2015年中国各省和美国各州的GDP、人口和人均GDP情况进行对比，我们发现，美国各州之间的GDP和人口总量基尼系数达到0.5以上，远高于中国水平。事实上，中国仅东面临海，而美国三面临海，地区之间自然条件的差异远小于中国，其经济高度集聚是市场经济配置资源的结果。但与此同时，美国各州之间的人均GDP基尼系数只有0.139，再次印证了美国各州的人口和GDP的分布一致，即人口多的州，GDP总量也高，因此人均GDP在各州之间差别不大，美国所实现的其实就是“在集聚中走向平衡”的道路。

而在中国，虽然GDP和人口分布基尼系数明显小于美国，但如果对比中国各省的GDP和人口规模，不难发现，中国的人口和GDP的空间分布不一致，因此中国人均GDP的地区间基尼系数远大于美国。（参见图3）

图3. 2015年中国各省和美国各州GDP、人口和人均GDP基尼系数

人口份额和经济份额不匹配的现象在地区层面也可以看到。本文首先将中国划分为东、中、西和东北四个地区。与人口份额相比，经济份额在地区间差异更加明显，说明在不同区域间，经济集聚强于人口集聚。分地区看，东部地区的GDP份额远高于人口份额，二者在2003年相差19.5个百分点。而中西部地区的GDP份额远低于人口份额，东北地区则相差不大。由此可见，东部地区人均GDP显著高于其他地区，而东北地区的人均GDP高于中西部地区。（参见图4）

图4. 中国不同区域人口份额和GDP份额（1978-2018）

（三）地级市层面的人口集聚滞后于GDP集聚

地级市的数据可以更细致地反映中国人口集聚和经济集聚的不同步。

图5分别表示2015年全国前20%的GDP、常住人口和户籍人口所在地级市的分布。可以看出，中国的人口集中度远低于经济集中度。比较常住人口和户籍人口可以看出，在常住人口口径下，人口分布更加集中在东部地区，而更为分散的户籍人口分布显然是历史上形成的。

图5.2015年占中国GDP、户籍人口和常住人口前20%的城市分布

为更加清晰地显示人口流动情况，我们在表1中以常住人口数与户籍人口数之差作为城市人口流动的方向（人口流入的城市，常住人口与户籍人口之差为正；人口流出的城市，常住人口与户籍人口之差为负）。从表1看出，中西部省份的大量人口流向了以京津冀、长三角、珠三角城市群为代表的东南沿海地区和中西部省份的省会城市。

表1.2015年中国人口流入和流出前20位城市

表1的人口流动反映出，即使存在户籍制度的阻碍以及政策对于地理劣势地区的扶持，人口仍然在市场力量的作用下向经济发达的沿海地区和大城市集聚，人口的集聚正在追赶经济的集聚，以达到地区人均收入的均衡。

二、如何兼顾效率与平衡：空间政治经济学的视角

本文作者的一系列研究已指出，经济更为集聚的发展是经济的内在规律，而人口更为自由地流动到收入更高、就业机会更多的地区，有利于在地区间实现人均GDP和人均收入意义上的平衡发展。接下来，本文在理论上进一步阐述“在集聚中走向平衡”的含义和意义。

（一）比较优势与区域发展

在一个国家内部，生产要素自由流动是资源配置效率的保障，而生产要素流动的方向则取决于不同地区的比较优势和要素回报。在区域经济发展中，只要承认地区之间地理、自然、历史、市场规模的差异，就必然存在不同地区发展不同产业的比较优势，而产业政策只有遵循地区比较优势才更可能发挥作用。

地区的比较优势取决于两个条件：自然地理与经济地理。在全球化背景下，海运仍是主要的国际贸易运输方式，这是因为海运成本远远低于陆上运输，而且世界上的主要国际贸易流（除欧亚大陆内部）根本没有陆上连接。因此，中国的沿海城市便于参与国际贸易，从而具有发展出口导向型制造业的比较优势。

在沿海地区，天津以北的海港在冬季结冰，而且北方内河航运条件不好，河流在冬季结冰，东北有些河流出海口不在中国境内，因此，东南沿海（尤其是长江中下游地区和珠江三角洲）更具有发展出口导向型制造业的比较优势。相比之下，除少数大城市周围外，中西部和东北的大部分地区更具有发展农业和旅游的比较优势，同时一些地区拥有丰富的自然资源，比如矿产和森林，从而具有发展资源型产业的比较优势。

在现代经济中，到沿海大港口的距离也是到国际市场的距离，而到大城市距离则是到国内市场的距离。大城市往往地理条件较好（比如自身就是港口），或者是行政、文化和教育中心，本身所集聚的人口又产生市场规模经济效应，因此在发展现代服务业方面具有优势。

此外，因为大城市的人力资本外部性，高技能劳动力的生产效率会提高，从而具有发展科研创新等高科技产业的优势。当大城市的经济发展到一定阶段，大城市与周边城市的经济联系越来越紧密，大城市的集聚溢出效应对周边城市的经济带动作用明显，使得大城市周边城市具有发展配套产业的比较优势。

（二）在集聚中走向平衡：空间均衡的思想

为分析大国区域经济发展，我们建立了一个高度简化的反映空间均衡思想的等式:

内陆经济总量（资源约束）/（P-E）=沿海经济总量（技术、资本）/E

这个等式的两边分别表示沿海和内陆，同样的分析也适用于大城市和小城市之间，或者城市和农村之间。人口流动是由不同地区的工资（收入）差异所引起的。人口从低收入的地方流动到高收入的地方，直至各地区的人均收入几乎相同，达到所谓的“空间均衡”状态。上文中美国的地区间人均GDP差距小正是人口自由流动实现“空间均衡”的表现。

上式中，不同地区具有不同的比较优势。内陆地区尽管也可能有技术进步，但总产出是受资源总量约束的：农业的总产出受制于土地，旅游业的总产出受制于接待游客能力，自然资源产业更是受制于资源总量，特别是不可再生的资源，其总产出甚至可能出现萎缩。沿海地区具有发展制造业和服务业的比较优势，所以GDP总量主要取决于技术和资本这两大因素。这里假设了内陆地区仅具有发展资源约束型产业的比较优势，这个假设是可以放松的，内陆地区的区域中心城市也具有发展制造业和服务业的比较优势，但只要内陆地区总体上的规模经济弱于沿海地区，沿海地区具有更快的技术进步和资本积累，就不影响下面的分析。

假设总人口是P，沿海地区的人口是E，内陆地区的人口是P-E。这样一来，只要沿海地区实现更快的经济总量增长，内陆地区就只能通过持续减少人口来实现“空间均衡”。同样的道理也可用于理解城乡间和大、小城市之间的空间均衡，由此不难解释为什么人口持续从农村流动到城市，以及从小城市流动到大城市。人口和经济的集聚，伴随着地区间差距的缩小，这就是“在集聚中走向平衡”的道理。

当然，沿海地区人口规模的增加，也有相应的成本，我们记为C（E），所以最终的均衡应写作：

内陆经济总量（资源约束）/（P-E）=沿海经济总量（技术、资本）/E-C（E）

这个成本中有些抵消了实际收入，比如房价，这时，地区之间的名义收入虽然有差距，但考虑到生活成本后，实际收入差距就会更小。而有些是难以量化的成本，比如拥堵和污染，当存在这些成本时，地区之间的“平衡”最终实现的是生活质量的均等化。

此外，还包含与制度有关的成本，阻碍着劳动力的自由流动。这一制度成本在国家之间表现为国界；在欧盟内部不同国家之间，表现为语言、文字和宗教等差异。而在中国国内，除了少数民族地区之外，地区之间的人口流动并不存在着语言、文字和宗教等障碍，但是户籍制度却事实上制约着劳动力流动。外来移民在人口流入地没有当地的户籍身份，他所享受的劳动力市场机会、社会保障和公共服务，与本地居民存在着明显的差异，构成了劳动力流动的成本。

在中国，户籍制度被认为能够用于控制大城市人口规模，同时，有利于地区间和城乡间“均衡发展”。事实上，通过控制人口流动所实现的并不是真正的均衡发展，而只是一种“均匀发展”。在“空间均衡”的视野下，不难理解，任何形式的劳动力流动障碍只会扩大地区间人均收入差距。

（三）在集聚中走向平衡：以珠三角都市圈发展为例

有证据证明，在全国范围内，劳动力自由流动是有利于地区间人均收入差距缩小的。在一个人口更自由流动的地区内部，这更加直观。在图6中，从珠三角城市群的发展可以看到，随着15个不同城市常住人口规模差距的增加，各城市之间GDP规模的差距也在同步扩大，但城市间的人均GDP基尼系数总体上是在下降的。

根据我们的计算，如果把珠三角分为广州、深圳两市与其他城市两组，在1995-2017年间，两市在15个城市GDP总量中的份额从46％上升到53.9％，人口份额从26.66％上升到34.70％，同期，两市与其他城市的人均GDP差距则从2.34倍下降到了2.20倍。

图6. 珠三角城市群GDP、人均GDP和常住人口规模基尼系数变化

（四）如何帮助欠发达地区发展

在一国内部，不同地区之间存在人均GDP和人均收入的差距，因此，需要通过一些政策帮助欠发达地区。但需要明确是，政策的着眼点应是帮“人”发展，然后根据当地条件辅之以帮“地”发展的政策。

人口自由流动的出发点是个人对美好生活的向往，因此，为人口流动创造条件就是帮助欠发达地区的人发展，帮助他们分享经济发展的成果。同时，对欠发达地区，因为自然资源（如土地、矿产、旅游资源等）是一定的，如果人口流出，则留守居民的人均资源拥有量会提高，进而人均收入会提高。

在人口自由流动的基础上，对如何有针对性地帮助欠发达地区发展，本文对三条可能途径进行了比较。

首先，帮助欠发达地区发展当地具有比较优势的产业。在人口流出后，留守居民的人均资源占有量提高，但规模化生产所需要的基础设施、设备和技术可能不足，政府如果提供相应支持，帮助欠发达地区发展有比较优势的产业，会进一步提高留守居民的收入，缩小地区间收入差距，是效率和平等兼得的。

其次，帮助欠发达地区发展教育和医疗。如果政府的转移支付投资于欠发达地区的教育和医疗，则有利于提高留守居民的人力资本积累。在短期内，这有利于提高欠发达地区居民的生活质量，但对经济增长本身作用有限。而从长期来看，提高欠发达地区的人力资本水平，对于整个国家长期的经济增长是有利的。

第三，发展当地没有比较优势的产业。在上述“空间均衡”的等式里，阻碍劳动力流动和增加转移支付必然相伴随，进而导致效率和平等的兼失。劳动力流动的成本（C）越大，两边的人均收入差距越大，看似“均匀”的发展，换来的是更大的地区间人均收入差距。为缩小地区间收入差距，只能选择转移资源（“动钱”）的政策补贴欠发达地区发展。

具体来说，如果通过资源配置倾斜的方式鼓励欠发达地区发展没有比较优势的产业，因为这些产业在欠发达地区不具有比较优势，必然需要政府的持续投入或补贴。一方面，这种持续的补贴会增加中央政府和地方政府的财政负担，导致欠发达地区政府负债高企，同时因为转移支付来自于相对发达地区的税收，其“降成本”的目标将难以实现。另一方面，因为劳动力并不会在全国层面考虑资源配置效率问题，在欠发达地区产业得到扶持的情况下，劳动力滞留在（甚至回流到）欠发达地区，还将导致发达地区劳动力短缺。

因此，通过政策优惠和资源倾斜，在欠发达地区发展没有比较优势的产业，固然能带来短期的经济增长，但会导致国家整体的资源配置效率下降，最终将削弱国家的竞争力。而在欠发达地区依赖借债或转移支付进行缺乏比较优势的经济建设，如果投资回报低，则转移支付压力增加，或债务增长，当地长期福利受损，地区差距反而恶化。

三、区域发展政策中的空间错配及后果

长期以来，政府和社会各界都把区域经济的均衡发展误解为经济和人口的均匀分布，加上人们不理解集聚效应对于制造业和服务业的意义，所以人们普遍希望通过政府的力量以“动钱”的方式来帮助落后地区经济发展。

如本文第一部分政策梳理所示，政府从1999年到2004年先后提出了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域发展战略，一系列引导要素流动和资源配置的政策被落实，以加大推进区域平衡发展的力度。其中，在2003年前后，政府通过行政手段让经济资源（包括建设用地指标和财政转移支付）在区域间的配置发生了重大的变化，形成了明显的资源空间错配。

为用数据展现资源空间错配给中国经济带来的影响，我们接下来研究一组经济指标与地理之间的关系。本文选择到天津、上海和香港三个港口的最短距离作为到大港口距离的衡量指标。近年来，国家确定了北京、天津、上海、广州、成都、重庆、郑州、武汉、西安等九大国家中心城市，我们以到这九个城市的最短距离作为到大城市距离的衡量指标。

我们发现，在大港口方面，某地到大港口距离越远，其GDP规模越小，人均GDP越低，人口流出越多，越依赖转移支付，在全国土地供应中所占的份额增加得越多，而投资对当地GDP的拉动力越小，房价与工资的比率越低。这表明，即便是国家大力扶持内地发展，地理因素仍然显示出了对经济集聚的强大作用。

就大城市而言，总体上来看，距离大城市更远的城市的GDP总量越低，人均GDP越低，人口流出越多，得到的土地供应相对更多，投资弹性越低，房价-工资比越低。

从模型的解释力来看，到大城市的距离远远没有到大港口的距离那么重要。

我们进一步分析了中心城市对邻近其他城市GDP的带动力受到什么因素的影响，结果发现，一个城市越靠近沿海大港口，其邻近中心城市对当地GDP的带动力越强。同时，当中心城市是直辖市时，可能因为它与邻近城市的边界是省级的，将不利于其带动其他城市的经济增长。

接下来的问题是非常重要的，那就是，即使地理因素对解释经济发展非常重要，那么其他的变量是不是更重要呢？

我们的结论是：

第一，在这十多年间，即使政府希望通过区域发展政策扶持地理劣势地区的经济增长，总体上来讲，到大港口和大城市的距离仍然是影响城市经济发展的重要变量。

第二，在实施区域发展政策的早期，在政策因素还没有起到重大作用的时候，两个地理距离对于人均GDP的解释力可以达到26.5%，而所有的解释变量对人均GDP的解释力为71.2%，换句话来说，地理因素在模型可以解释的部分中大约占三分之一。

第三，随着时间推移，整个经济增长模型的解释力度略有下降，与此同时，地理因素对于人均GDP的解释力度下降更多，使得地理的重要性似乎显得弱化了。即使如此，地理因素对于整个模型的解释力的贡献仍然达到大约四分之一。

对区域经济发展水平受地理因素的影响有所弱化，我们认为应该一分为二地看。一方面，根据空间均衡的原理，当人口从欠发达地区流向较发达地区的时候，地区之间人均GDP有所收敛，地理因素对人均GDP差异的解释力势必会下降。另一方面，当更多资源被配置到地理劣势地区的时候，也会导致地理对人均GDP的影响出现弱化。

一个在实证研究中的难题是，上述两种力量对于地区之间收敛所产生的作用各自有多大贡献，这一点很难量化。但是我们认为，由区域发展政策导致的空间资源错配是一个不容忽视的问题。我们发现，在2003年之后，中国企业全要素生产率的增长趋势出现了放缓的迹象，而当时中国经济处在加速时期，按照全要素生产率变化具有顺周期的特征，当时企业的全要素生产率应该增长更快才对，因此，对2003年之后企业全要素生产率增长趋势下降的解释，只能来自于2003年开始的区域政策因素导致的资源错配。

2003年，在沿海地区收紧土地供应的政策也伴随着清理整顿开发区的政策，导致大量东部开发区被关闭，由于东部沿海地区存在着强大的规模经济效应，开发区政策的收紧使得东部沿海地区的企业出现了明显的生产萎缩和全要素生产率下降的现象，这也可以解释为什么在总体上2003年出现了企业全要素生产率增长放缓的拐点。图7进一步展现了土地资源的空间错配现象，东部地区人口流入地的土地份额明显下降，而中西部地区并没有这一现象。

图7. 东部和中西部地区人口流动与招拍挂土地占全国份额变化关系

我们发现，在2003年之后，由于在东部地区收紧了土地供应，这一地区出现了房价快速上升，并进一步推动了工资上涨。同时，房价的快速上涨又引导企业增加购买住房，对实体经济的投资产生了挤出效应。而在广大中西部地区，“建设新城-土地抵押与再融资-新城扩大建设”的循环过程成为当地政府拉动短期经济增长的主要方式之一。结果是，中西部地区大量工业园出现闲置，部分人口流出地的新城甚至沦为“鬼城”、“空城”。

从经济增长率上看，在中央政府的平衡区域发展政策的干预下，中西部地区确实实现了经济的较高速增长。但如上文结论所示，投资对GDP的拉动作用取决于地理条件。根据本文计算发现，2003年后固定资产投资对GDP的弹性出现明显下降，尤其是在中西部，投资对GDP的拉动作用更明显地下降，而在东部，特别是北京、上海和广东仍然维持了较高的投资弹性。（参见表2）

表2. 各省2003年前后投资弹性及2018年债务率。注：2003年前包括1985-2002年，2003年后包括2003-2015年。

对区域发展政策可持续性的重要判断依据是债务/GDP比率，这一比率本质上反映了投入产出比，如果没有可持续的经济增长，则地方政府的债务负担将越来越重。而中西部欠发达地区的经济增长除了依赖转移支付外，同时是靠大量的借债投资实现的。因此，通过大量借债展开固定资产投资的中西部省份，相比于东部省份有着更高的债务/GDP比率，其中青海、贵州、云南和宁夏更为明显。

在地级市层面，地方政府债务问题同样严峻。尤其是在人口流出的中西部中小城市，因规划建设面积大且距离老城区远的新城，地方政府背上了更沉重的债务。

四、结语：中国经济如何实现效率与平衡的双赢

中国区域经济发展的70年历程，体现的是中国从封闭的计划经济走向市场化、全球化和现代化过程中“地理的胜利”，具体表现为经济从前30年的分散分布，到近40年持续向沿海（特别是东南沿海）以及一些区域性的中心城市周围集中。放在全球视野里，这样的空间集聚过程是普遍趋势，并仍将继续。

但是，由于观念的不适应和制度的调整滞后，人口的跨地区流动虽然已经大幅度增长，却仍然慢于经济的集聚，因此，地区间差距一度出现扩大的趋势。面对这一局面，在2003年之后，一系列区域发展政策走上了一条以行政力量影响资源空间分布的道路，这一过程在客观上使得地区之间人均GDP和人均收入差距有所缩小，但代价是巨大的。由于地理劣势地区发展制造业和服务业的成本高昂，而农业、旅游和自然资源等行业对于就业的容量有限，于是出现了效率与平衡目标的冲突。

具体的表现是，在欠发达地区大量兴建的背离比较优势的产业园和基础设施投资回报不高，却导致政府债务高企。而在投资回报较高的沿海地区，特别是大城市，却因为人口流入受阻和土地供应受限，导致劳动力和土地等生产成本快速上升，削弱了经济的竞争力。

本文所提供的证据证明，在当前经济总量和人均水平仍然取决于到沿海大港口的距离的情况下，越是远离大港口的地方，得到的转移支付和相对土地供应份额反而越多，而同时越是在远离大港口的地方，投资对于经济的拉动力越低，于是，在整个国家的层面出现了资源的空间错配。

在这场政策与地理的角逐过程中，焦点的问题是如何在效率与平衡之间取得双赢。本文再次强调，劳动力市场统一的最终目标是城乡间和地区间的劳动力自由流动，既可以通过经济的集聚产生巨大的生产效率，又可以获得城乡和地区之间的人均GDP和人均收入的收敛，这条“在集聚中走向平衡”的道路可以实现效率与平衡的双赢。面向区域经济发展的新时代和经济高质量发展的要求，“在集聚中走向平衡”的发展道路需要在观念和制度等方面进行全方位革新。

在观念上，应认识到市场化、全球化和现代化仍然是中国经济发展的大势所趋。经济向沿海地区和区域中心城市周围集中仍将继续。经济进入后工业化阶段之后，服务业比重持续上升，大城市及其周边在经济发展中的引领作用进一步提升。这一长期趋势要求全社会摒弃传统发展模式中追求地区间资源均匀分布的观念。

就在本文写作期间，2019年8月26日中央财经委员会召开了第五次会议。此次会议提出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚”，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”

在制度上，应加快改革，促进劳动力向就业机会多和收入高的地区流动。随着户籍制度的调整，逐步实现劳动力在哪里就业、居住和纳税，就在哪里平等享受公共服务和社会保障，这是统一国家内部劳动力市场一体化的最终目标。中央财经委员会第五次会议提出，“要在省级统筹基础上加快养老保险全国统筹进度”，这将为跨地区劳动力流动创造条件，也让全民共享经济发展的成果。

未来，还应进一步打破地方政府追求经济增长本地化和短期化的激励。地方官员的晋升和考核与本地短期经济增长逐步脱钩，尤其是在地理劣势的欠发达地区，应更加着眼于人均GDP和人均收入水平的提高，不一定要把人口留在当地。而在人口流入地，则更应该着眼于整个国家的利益，促进稳定居住和稳定就业，让外来人口在本地安居乐业和融入本地社会。

在国家的财政制度层面，应允许转移支付更多与转移人口同步，在人口流入地增加公共服务和基础设施建设，提高人口和经济的承载力。

这将有利于中国经济在未来实现效率与平衡的双赢。

（作者陆铭是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，李鹏飞是上海交通大学安泰经济与管理学院博士生，钟辉勇是上海对外经贸大学金融管理学院副教授。本文原题“发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学”，原刊于《管理世界》2019年第10期。原文19000余字，由陆铭改写，有较多删节，具体技术细节请参考原文。）

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