央地分税改革还应适度下放地方税收立法权

文｜张冬梅 （中央民族大学经济学院教授）

在全球性减税趋势下，为竞争人才与资本，我国政府倍加努力，逐步出台应对国内外各种风险与挑战的“减税降费”举措。近日国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，是在2018年首次提出“结构性减税”这一“末”与“表”的政策基础上，竭力在财政体制这一“本”与“里”的制度内核上，决心深度推进“减税降费”，并为确保地方政府有效落实创造条件。

地方财政支出纯理论说明，由地方政府提供辖区居民偏好的地方性公共产品更有效率，一般而言，政府间的收入范围（财权）要与其支出责任（事权）大致相称。我国分税制管理体制导致财权上移，地方官员的晋升激励呈现事权下移，结果地方财力与其事权严重不匹配；虽然有转移支付制度相随，但是财政自主性更与地方自有财力密切相关。

我国现行的是1994年的分税制财政管理体制，根据财权与事权相适应的原则，把各项税收划分为中央税、地方税、中央与地方共享税。中央政府固定收入包括国内消费税、车辆购置税、关税、船舶吨税、海关代征的进口增值税和消费税；地方政府固定收入包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、烟叶税、耕地占用税、契税；中央政府与地方政府共享收入包括增值税（中央50%、地方50%）、企业所得税（各银行总行及海洋石油天然气企业缴纳的部分归中央，其余中央60%、地方40%）、个人所得税（中央60%、地方40%）、资源税（海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税归地方）、印花税（证券交易印花税归中央，其他归地方）、城市维护建设税（中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其他归地方）。

近日发布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，基本原则是保持中央与地方财力格局总体稳定，合理调整省级以下各级政府间的财力合理分担机制，主要意旨是中央政府收入基本保持不变，包括中央税及归属中央政府的共享税收入基本与《方案》前相同；而地方政府收入包括地方税与归属地方政府的共享税收入，地方政府要在地方三级政府间包括省级政府、市级政府及基层的县级政府进行合理的均衡的分配，主要是为缓解地方（基层）财政压力，避免县级政府为筹集财政收入过量收费。《方案》措施主要变动有两个重要税种：

其一是增值税，央地五五分成不变，地方按税收缴纳地分享增值税的50%，缴纳地归属市级政府或县级政府在分享增值税收入方面与省级政府相同；新建立增值税留抵退税长效机制，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，再合理确定省以下退税分担机制，主要是为确保省级以下政府分享到中央财政按月向相应省级财政调拨回的增值税收入。

其二是消费税，主要是后移消费税征收环节并稳步下划地方，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，逐步拓展地方收入，先对高档手表等条件成熟的品目实施改革，后续再逐步扩展；改革调整的存量部分核定基数，由地方上缴中央，增量部分原则上将归属地方。

总之，为切实减轻基层财政压力，在中央政府固定收入基本不变的情况下，地方政府固定收入要在省级政府、市级政府、县级政府（因乡财县管不包括乡政府）间合理分配，且为稳步推进健全地方税体系，原来的消费税（分具体品目）要逐步改为地方税。

《方案》内容仅涉及到税收收益权，即税收收入归属的调整，并没有涉及税收立法权，为激发地方政府的税收努力，应借鉴发达国家地方税体系构建的成功经验，适度下放地方税的税收立法权，为地方（省级）开辟新税源、开征新地方税种赋权，减少地方政府“收费”项目与抑制“征费”动机。

我国31个省、直辖市与自治区的区位、资源、产业、文化差异明显，地方税源差异显著，中央采取“一刀切”的地方税收立法显然很难兼顾所有地区、所有民族的利益权衡。在信息技术支持实时监控的透明收入预算体系下，地方政府的最优决策就是税收结构性调整，贯彻中央统一的“普惠型”与“特惠型”减税降费政策外，地方政府有动力、有激励开征适宜本辖区的地方税税种，例如云南比照“烟叶税”开征“罂粟税”、吉林借鉴德国开征猎钓税、辽宁重启筵席税、内蒙开征赛马税、广东开征特色娱乐税等；同时培育地方主体税种，适时开征地方房产税与下放消费税为地方税等。

体现中央“放权”的央地财政关系更为协调，不但激励地方税收努力，还积极发挥地方财政自主性，且在没有改变原来中央地方财政收入划分总格局情况下，增加地方税收收入。地方政府有合理合法的税收收入，自然就不会偏好政治风险极高的非正常“收费”。

随着经济社会的发展与人们对美好生活的向往，民生的内涵不断拓展与延伸，民生性财政支出刚性下，财政要可持续发展，减税降费政策要以优化税制的结构性减税为主。要深入分析减税降费的传导机制与经济效应，结合获利市场主体的预期资源配置方式，厘清短期、中期与长期政策的减税降费效果。短期的临时性的减税降费适用于针对性的税费优惠政策；而长期的制度性减税降费适用于税制优化改革与税法修正。在当前经济下行趋势明显与国际减税浪潮来袭之际，避免短期优惠干扰长期税制优化目标，稳中求进的工作总基调中实施大规模减税降费，要讲策略、有方法。

（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com）

新闻推荐

西藏警方在希夏邦马峰海拔5980米处成功营救3名被困游客

希夏邦马峰位于西藏日喀则市聂拉木县境内，是全世界14座海拔超8000米的山峰中唯一一座完全位于中国境内的山峰。10月13日，记...