法律法规相对滞后 工伤认定容易陷入死局：必须与时俱进

●工伤保险的宗旨是分散用人单位的用工风险，对企业和劳动者实行最大程度的权益保障。但由于认识问题，至今还有个别地区人社部门对工伤认定的尺度坚持过紧原则，把本来可享受工伤保险待遇的职工排除在工伤保险大门外

●法律法规和部门规章等规定得不够细致，顶层设计不明确，导致基层人社部门和法院之间分歧不断，进而影响劳动者的切身利益

●尽快完善相关法律法规，比如适时修订社会保险法与《工伤保险条例》，解决实践中出现的工伤认定问题，适应工伤保险实践发展的需要

“山西教师加班用餐时猝死人社部门4次认定不属工伤”一事在社会广泛关注下终有结果。8月9日，山西省稷山县人社局撤销原决定，对段晓康加班时在外用餐期间因病死亡的情形认定为工伤。

然而，《法制日报》记者梳理发现，《工伤保险条例》实施以来，法院撤销人社部门不予认定工伤决定并要求重新作出认定、但人社部门坚持不认定工伤的案例时有发生，而法院和人社部门就工伤认定认识不同的现象更是大量存在。

接受《法制日报》记者采访的劳动法专家认为，基层人社部门在法院作出生效判决后，应该予以尊重和履行，而不是任性地予以抵制；从更深层面上看，这是工伤认定领域相关法律法规文本滞后于工伤保险实践发展的体现，导致有关各方对工伤认定标准缺乏共识。

现有规则过于粗糙

工伤认定缺乏共识

稷山县“90后”小学教师段晓康，在寒假期间被学校叫去加班。学校安排中午用餐时，段晓康突发疾病猝死。

此事发生后，他的家属先后4次向稷山县人社局申请认定工伤，人社局均不予认定。

其间，两级法院先后3次判决撤销稷山县人社局不予认定工伤的决定，明确要求稷山县人社局重新认定。但稷山县人社局坚持不予认定工伤。根据相关规定，段晓康的工伤认定只能由稷山县人社局认定。

此事经媒体报道后，引起社会广泛关注。

今年8月9日，稷山县人社局根据《工伤保险条例》第十四条、第十五条，参照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第五条规定，对段晓康加班时在外用餐期间因病死亡的情形认定为工伤。8月10日，县人社局相关工作人员向家属进行了送达。

但在媒体关注之前，段晓康的工伤认定申请走入了“死局”。

《法制日报》记者梳理发现，自《工伤保险条例》实施以来，这种工伤认定“死局”现象时有发生。

2003年4月，国务院发布《工伤保险条例》，以保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。

2004年1月1日，《工伤保险条例》开始实施。

同年1月10日，江苏省某公司职工张某代表单位参加1500米长跑比赛。张某坚持跑到终点后，瘫倒在地不省人事。经医院两次手术，张某脱离危险，但一直处于瘫痪状态。同年3月，家属向当地社保局提出工伤认定申请。但当地社保局认为张某属于突发疾病，而不是事故伤害，不予认定工伤。家属就此结论申请行政复议，复议机关撤销社保局的决定并要求重新作出工伤认定。同年8月，社保局再次作出决定，不予认定工伤。履行相关法律程序后，同年12月，家属向法院提起行政诉讼。

2005年3月，一审法院作出行政判决，要求社保局重新作出工伤认定。社保局在规定时间内未上诉，判决生效。一个月后，当地社保局作出第三份决定书，对张某不予认定为工伤。

家属提起行政诉讼。历经一审、二审，2006年2月，法院作出终审判决，撤销当地社保局作出的第三份工伤认定决定书，要求社保局在判决生效后60日内重新作出工伤认定。

但两个月后，当地社保局向其家属送达第四份工伤认定决定书，认定张某不能认定为工伤或视同为工伤。

《法制日报》记者根据公开信息梳理，这十几年来，基层人社部门不履行法院判决的现象时有发生。

中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院副院长沈开举告诉《法制日报》记者，行政诉讼法对这种行为的法律后果已经作了明确规定。

根据行政诉讼法第九十六条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取的措施包括:向监察机关或者此行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对此行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任等。

沈开举认为，行政机关拒不履行人民法院的生效判决，可以依法适用上述规定进行处理，特别是依据刑法规定追究行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任，在某种程度上相当于激活了行政诉讼法这条“僵尸条款”。

北京义联劳动法援助与研究中心主任、北京义贤律师事务所主任黄乐平在接受《法制日报》记者采访时称，法院作出生效判决之后，基层人社部门不能任性作为，而应该尊重和履行法院判决，如果不认同法院的判决，可以通过司法途径寻求救济。

黄乐平介绍说，在实践中，更为普遍的现象是，对于同一个工伤认定申请，人社部门有人社部门的认识，法院有法院的认识，双方对工伤认定标准缺乏共识，缺乏沟通。

在黄乐平看来，这种现象的发生，从更深层面上看，是我国现行工伤认定法律法规文本滞后于工伤保险实践发展的体现，《工伤保险条例》即使从2010年修订算起至今也接近9年，在此期间，包括工伤保险在内的社会保险领域一直在快速变革。

在中国社科院法学研究所副研究员王天玉看来，有关各方难以达成共识具有社会发展的阶段性，导致大家对现有规则的理解不尽一致。

王天玉告诉《法制日报》记者，首先，工伤认定规则是围绕工作时间和工作地点，但实践中劳动者的工作方式远远超过了这个范围；其次，现有工伤认定规则过于粗糙，没有更为细致的操作规定可供执行；最后，现有工伤认定相关规则之间的衔接不通畅，或者说裁审之间认识的标准不一样，进而产生分歧。

个别地区观念有误

工伤认定尺度太紧

2003年4月颁布的《工伤保险条例》规定了7种应当认定为工伤的情形:包括在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害等。

2003年9月，原劳动和社会保障部根据《工伤保险条例》制定《工伤认定办法》，以规范工伤认定程序，依法进行工伤认定。随后，原劳动和社会保障部发布《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》。

对照《工伤认定办法》和《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》，二者并没有在工伤认定的范围上对《工伤保险条例》作出更为细化的规定。

2010年10月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国社会保险法》，对工伤保险制度作了一些新的规定。

作为上位法的社会保险法颁布后，同年12月，国务院对《工伤保险条例》进行修订，于2011年1月1日起实施。

此次修订对工伤认定范围作了两处调整:一是扩大了上下班途中的工伤认定范围；二是根据社会保险法的规定，调整了不得认定工伤的范围。接着，人力资源和社会保障部对《工伤认定办法》进行修订后重新公布。

但这轮对行政法规和部门规章的修订，对于“工作时间、工作场所、工作原因”的界定并未超出此前规定。

对此进行突破的是2014年4月最高人民法院发布的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，其中明确将“日常工作生活所需要的活动”等四种情形，认定为“上下班途中”发生意外应为“工伤”。

在黄乐平看来，法律法规和部门规章等规定得不够细致，顶层设计不明确，导致基层人社部门和法院之间分歧不断，进而影响劳动者切身利益。

黄乐平认为，从人社部门的角度看，《工伤保险条例》实施后，工伤保险作为社会保险的基本险种，已经对包括企事业单位在内的所有用人单位实现全覆盖。

“工伤保险的宗旨就是分散用人单位的用工风险，对企业和劳动者实行最大程度的权益保障。但是由于认识的问题，至今还有个别地区的人社部门仍有看紧工伤保险“钱袋子”的观念，对工伤认定的尺度坚持过紧的原则，把本来可以享受工伤保险待遇的职工排除在工伤保险大门之外。”黄乐平说。

另外值得注意的是，在“山西教师加班用餐时猝死人社部门4次认定不属工伤”事件中，家属曾申请行政复议。

实际上，《工伤保险条例》制定之初规定了复议前置程序，工伤认定申请人对工伤认定决定不服的，必须首先申请行政复议。

行政复议前置程序的初衷是为了降低当事人诉讼成本，便捷、高效地解决纠纷，同时有利于行政机关的内部监督，但在实践中，行政复议前置却抬高了当事人提起行政诉讼的门槛，增加的这道程序还给当事人造成更大的讼累。

因此，在修订《工伤保险条例》时，立法者取消了复议前置程序的规定。工伤认定申请人对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，赋予行政相对人更大的选择权，既发挥复议程序的优点，又能避免前置程序的弊端。

加强沟通消除分歧

协调统一工伤认定

黄乐平所在的北京义联劳动法援助与研究中心曾经办理过一起备受关注的工伤认定案，河北沧州人赵艳玲历经7年才获得了工伤认定。

2005年6月某天，赵艳玲在单位上班期间，被单位仓库办公室门前不平的砖地绊倒，摔伤右腿。几个月后，她向当地劳动保障部门提出工伤认定申请。

2007年3月，当地劳动保障部门认定她的情况“不属于工伤”。她依法提起行政复议。此后，沧州市政府作出行政复议决定，责令当地劳动保障部门重新认定。但赵艳玲仍接到不属于工伤的决定。

赵艳玲又一次经历行政复议和行政诉讼。接着，沧州市中级人民法院维持沧州市政府的行政复议决定——撤销当地人社部门作出的《工伤认定决定书》，责令其重新认定。2011年8月，河北省高级人民法院作出终审判决，维持沧州市中院的一审判决。

赵艳玲想不通，每次行政复议决定都责令人社局重新作工伤认定，中级法院一审和高级法院二审都维持政府复议决定，人社局却始终认定她不是工伤。

好在最终结果并不坏。直到2012年8月，经多方努力，赵艳玲终于等到人社部门认定属于工伤的决定。

黄乐平认为，从以人民为中心的角度出发，劳动者的合法权益不应该因为制度设计的不完善而受到影响和损害，同时应该尽快完善顶层制度设计。

在黄乐平看来，从解决问题的角度看，首先在于尽快完善相关法律法规，比如适时修订社会保险法与《工伤保险条例》，解决实践中出现的工伤认定问题，适应工伤保险实践发展的需要。

黄乐平认为，应该承认，《工伤保险条例》的修订并非一朝一夕的事情，在目前情况下，应该在国务院社会保险行政主管部门和人民法院之间建立常态沟通机制，就工伤认定中出现的分歧和难题进行交流。在二者形成共识的情况下，由国务院社会保险行政主管部门修订部门规章或由人民法院制定司法解释，为基层进行工伤认定提供统一的操作细则。

王天玉同样认为现阶段修订《工伤保险条例》并不现实，还是应该由国务院社会保险行政主管部门细化工伤认定规则，比如出台相关意见或修订《工伤认定办法》，统一全国范围内的工伤认定标准。

王天玉建议，对于工伤认定问题，国务院社会保险行政主管部门应该和人民法院做好衔接沟通工作，比如建立专门联席会议制度，协调统一工伤认定工作，避免产生分歧。

“还要加大人民法院劳动保障类争议处理的法官队伍建设。工伤认定案件目前由法院的行政审判庭负责审理，但在全国范围内，行政庭法官在审理工伤认定专业问题时，并不具有专业优势。”黄乐平说。

（原题为《工伤认定制度必须与时俱进》）

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