70年，城乡关系从二元分割到融合发展

漫画/刘俊

70年·中国策（第五期）

回顾这70年历程，我国的城乡关系走过了城乡二元分割阶段、以城市为重点的城乡关系调整阶段、城乡统筹阶段，目前正向城乡融合发展的新阶段演变。

城乡关系是任何国家或地区在工业化和现代化过程中必然要面临和解决的重大关系。新中国成立70年以来，城乡关系是始终贯穿于社会经济发展过程中最重要的关系之一，其特点和表现不断被塑造，其变化也在不断地塑造着中国的整体面貌。

回顾这70年的历程，我国的城乡关系走过了城乡二元分割阶段、以城市为重点的城乡关系调整阶段、城乡统筹阶段，目前正向城乡融合发展的新阶段演变。

城乡分割，是为了汲取农业剩余快速推进工业化

新中国成立之初，我国是一个以农业和农村为主的国家，当时城镇化水平仅为10%左右，农村人口占90%，整个国家一穷二白。在一个工业基础薄弱，资金严重缺乏，技术水平低的农业国，如何快速推进工业化，是一个巨大难题。

新中国成立后的做法是由国家逐步建立起一套抽取农业剩余，补贴工业发展的计划体制。该体制通过农村人民公社制度、农产品统购统销制度、城乡二元户籍制度，以及城乡差别的社会福利制度，把城乡隔绝起来，通过工农业产品价格剪刀差，不断地汲取农业剩余。

这一体制安排，虽然帮助国家建立了较为完备的工业体系，但是严重压制了不仅包括农村，也包括城镇的发展活力。在农村，除了留在农村务农，农民没有其他任何出路，生活水平的提高受到极大的抑制。

到改革开放之初，我国城镇化水平仅比1949年提高了不足8个百分点，仍然是一个以农业和农村为主的农业国，城乡发展极不平衡。

以城市为重点的城乡关系，成了城镇化“配套举措”

改革开放后，伴随着计划体制的逐步放弃，市场经济体制的建立和完善，城乡二元隔绝的局面被逐步改变，城乡关系进入调整期。

首先是农村联产承包责任制的推行，城乡分割的户籍制度放松，以及农村劳动力城镇就业权和居住权的获得，推动大规模人口由农村流向城镇，城镇化水平逐步提高。

其次，市场化改革为农村和农业发展迎来了前所未有的发展机会，工农业产品价格剪刀差逐步退出历史舞台，农村非农产业崛起。

然而，在整个过程中以城市为重心的发展路径并没有根本转变。无论是国家的投资重点，公共基础设施的布局，还是社会保障和福利制度的投入，城镇获得的远远超过乡村，城乡发展差距逐步扩大。

据研究，算上社会福利，新世纪初，我国城乡居民人均收入差距达到6:1左右。

更重要的是，这一时期农村的人口和资本等可以向城市流动，但城市资本下乡是被限制的，存在着城乡要素自由流动和自由交换的机制障碍。农村最大的资源土地不能直接上市，被征收后转变为城镇国有土地所获得的巨大收益，只有极少部分作为补偿返回农村。大量的农村由于资本缺乏、人口流失而衰败。

城乡统筹，着力扭转城乡发展不平衡局面

以城市为中心，忽略农村的发展模式使我国出现了严重的“三农”问题，引起了国家的高度关注。

2003年十六届三中全会首次提出“城乡统筹”战略，自此之后，每年的中央“1号文件”都聚焦三农问题，力图调整乃至扭转城乡发展极不平衡的局面。

随着农业税的取消，新农村建设战略的提出，国家开始增加对农村的投入，实施以工补农、以城带乡的城乡发展思路。退耕还林还草补助、种粮补助、农机具补助以及新农合、新农保、农村低保等各项政策从无到有逐步出台，在全国范围内展开。

与此同时，农村劳动力以前所未有的规模到城市就业，这样从2008年开始，农村居民可支配收入增长长期落后城镇居民的局面出现变化，城乡差距不断拉大的趋势得到缓解。城乡统筹战略的提出和实施，对城乡关系的调整发挥了重要的作用。

然而，由于城乡互补、城乡互通的体制机制并没有根本突破，农村的土地制度改革滞后，城市资本、技术和人才下乡带动农村发展的机制没有建立起来，城乡流动的方向仍然是由农村到城镇，城乡发展不平衡的局面无法得到根本扭转。

这一方面与改革的难度和复杂性有关，另一方面与进城农业转移人口无法市民化有关。由农村向城镇大规模的农业转移人口，为增加农村居民收入发挥了至关重要的作用的同时，其在城市无法获得正常的地位，处于边缘化和不稳定状态中，无法实现市民化。市民化进程受阻反过来使农村市场要素改革无法落地。

因为农业转移人口无法获得流入地的保障，无法稳定下来，农村的土地等资源就成为应对风险、解决后顾之忧的最后防线。农村资源的流转和市场化大门无法真正打开，农村发展所需要的资本、技术等进入农村的障碍就无法去除。

城乡融合，重在体制机制创新改革

“十八大”之后，从体制机制入手，建立健全有利于城乡要素合理配置和合理流动的“城乡一体化”和“城乡融合”正式被提出来。

2013年十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“健全城乡发展一体化的体制机制”，2014年国家出台《国家新型城镇化规划（2014-2020）》把促进农业转移人口市民化作为新型城镇化的第一任务。

接着，2017年中共十九大报告、2018年《乡村振兴战略规划》及2019年中央出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系》三份文件的公布实施，标志着我国城乡关系终于走入“城乡融合”这一崭新的时代。

与城乡统筹最大的不同在于，城乡融合重在破除体制机制障碍，实现城乡要素自由流动。由以工补农和以城带乡转变为工农互促和城乡互补的双向融合，这势必要求在多个层面和多个维度上进行制度改革。

在推动城乡双向融合的体制机制方面，农业转移人口市民化是其中的关键一环。把农民从有限的农村农业资源中解放出来，转移到效率更高、致富潜力更大的非农产业中，并由此实现农村规模化和科技化生产。

根据国家统计局公布的数据，2018年，我国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，离最终实现城镇化，至少还有20个百分点的差距。这就意味着，未来我国人口转移的趋势会持续下去。

更主要的是，目前户籍城镇化水平仅为45%左右。当城镇化进程达到后期阶段，占总人口35%的农业转移人口需要完成市民化进程。

农业转移人口实现完全的市民化，融入城市，一方面有助于减少农村劳动力资源向城市流动的障碍，提高流动效率和就业的稳定性；另一方面有助于提高农业转移人口流转包括土地在内的农村资源经营权的意愿，提高农村资源配置和利用效率，并通过流转获得收益。

包括承包地、宅基地和集体建设用地等在内的农村资源，随着农业转移人口市民化进程而实现流转，资金、技术、人才等城市资源才能更有效地向农村流动，推动农村产业和农村特色经济的发展。

城市资金、技术和人才能够在市场机制的作用下，在效益的驱动下流向农村，还需要如农业转移人口在城市获得基本公共服务共享一样，实现城乡基本公共服务互惠共享，实现基础设施建设的一体化。

这样，一方面消除了流入农村的城市人才（尤其是技术人才）的后顾之忧，另一方面为城市资本下乡创造更加便利和均等化的软硬件条件。

总体而言，中国城乡关系模式都带有浓厚的时代烙印，从二元分割到融合发展，蹚过的也是一段改革之路。而随着融合发展成为中国城乡关系的“基调”，可以预见，城乡能在体制性障碍、机制性掣肘的破除中更平衡、更高质量地发展，实现乡村振兴与城市繁荣共生的新格局。

□田明（北京师范大学社会发展与公共政策学院教授）

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