由“深珠通道”看粤港澳大湾区的环保未来

【编者按】

粤港澳大湾区，是由广东省的广州、深圳、佛山、肇庆、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区组成的“9+2”世界级城市群。粤港澳大湾区已经成为国家战略发展区，作为中国“一带一路”、“三大主轴”等重要战略的节点，大湾区正面临着复杂的生态文明建设挑战与机遇，湾区较以往任何时候都更需要了解其发展的生态资本需求及其可持续性。 世界自然基金会（WWF）此次邀请了在粤港澳大湾区生态环境保护相关的机构，从不同角度解读粤港澳大湾区可持续发展，助力粤港澳生态文明建设。这期，我们邀请了跨境环保关注协会（CECA）来给我们讲讲湾区统筹规划的故事。

时光回到2014年4月。十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新环保法，被媒体称为“史上最严环保法”,由原本的47条大增至70条。但最吸引我的是第五十六条：要求部门收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开以便充分征求公众意见。

那時我刚毕业，在环境顾问公司工作两年，为大江南北的建设工程做环境影响分析；联同几位仍在香港大学学习的伙伴在2013年创办了CECA（跨境环保关注协会）,一起跟踪研究珠三角地区内可能对生态环境造成影响的工程（那时还没有大湾区的观念）。

新环保法让我看到了一个全新的局面：公众参与改良对生态环境造成影响的工程。而这条法例也意味着中国在公众参与的水平，逐渐与世界发达地区接轨。

大湾区七城竞相向海要地

我所成长的大湾区，近十年各地政府都摩拳擦掌大兴土木，这意味著一处处山林和海岸被推平，无数鸟类、植物、海龟、海豚的栖息地被破坏，改变了千百年来大湾区的生态面貌。

2011年香港建议兴建机场第三跑道，深圳紧随其后推出了三跑规划；深圳刚完成西部大空港填海规划流程，东莞便急忙将一河之隔的长安新区也填成滨海开发区；广州有南沙港作为物流重镇，珠海和东莞也分别设置了巨型港口。

过去30年曾经、正在、即将填海的项目在政府网站统计就高达300多个。然而，疯狂填海的背后，大湾区人均生物承载能力空间越来越少，也就是说（注：生态承载力是指生态系统的自我维持能力,是判断资源开发强度与环境承载力的重要依据。）当一个地区的生态承载力小于人们消费需求时，即出现“生态赤字”； 当其大于人们消费需求时，则产生“生态盈余”。生态赤字表明该地区的人类负荷超过了其生态容量，要满足现有水平的消费需求，该地区要么从地区之外进口所欠缺的资源以平衡生态，要么通过消耗自身的自然资本来弥补收入供给流量的不足。

《粤港澳大湾区生态足迹报告2019》中提到，粤港澳大湾区人均拥有的生物承载力空间仅0.27全球公顷（全球性公顷区别于通常的土地面积公顷。1单位的全球性公顷指的是1公顷具有全球平均产量的生产力空间），为全国平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。

六年过去，占海工程依旧多

从六年前创立CECA，我们便透过研究环评和规划，透过与部门沟通改良或制止有问题的大型工程。这些年下来，居然有不少的成功个案，然而去年底开始跟进的深珠通道（别称: 伶仃洋通道），却让我们觉得大湾区发展这个概念，又一次成为大兴土木的借口。

珠江口现有规划的大型跨江通道已有8条：港珠澳大桥、深中通道、深（圳）茂（名）铁路、虎门大桥、虎门二桥、莲花山通道、狮子洋隧道以及黄埔大桥。各个通道间距约在10-36公里之间，都发挥著很好的作用，把粤东、西两翼紧密地联系在一起。

珠江口过江通道示意图（来源：CECA）

然而去年6月，负责跟踪政府公示的伙伴，发现深圳市交通运输委员会首次提出，南坪快速路衔接广深沿江高速可西延对接“深珠通道”；同年10月珠海市召开内部协商会，支持“深珠通道”这一构想。深珠通道计划建于港珠澳大桥北面，深中通道南面。深珠通道建设可能占用国家级自然保护区，威胁中华白海豚，并且深珠通道将与已规划的八条跨江通道功能重叠，不利于粤港澳大湾区港口协调发展。

说件大家可能没留意到的事情，国家曾把珠三角内最重要的国家级中华白海豚自然保护区，调走了一条长约20公里的通道走廊，其中包括保护区核心区，为的就是让步给港珠澳大桥建设。

港珠澳大桥和中华白海豚自然保护区的位置图

中华白海豚属于国家一级保护动物。连这么重要的动物栖息地都可以为建设一条大桥而让位。然而大桥在2018年通车不久，深中通道（深圳至中山）便紧接动工；再接下来就是建议兴建近贴近白海豚保护区的“深珠通道”。

在CECA的第六个年头遇上深珠通道，让我也不禁思考：所谓为经济发展而占用海洋生态，是一个没有评估机制的无底洞吗？

牺牲大量财政和生态资源，换来的作用却成疑

虽然概叹保育的工作做不完，我还是和伙伴动员志愿者搜查相关法规、环评分析，比对卫星图做生态影响的评估。庆幸的是反对的不止我们一小群人，几位专家学者、人大代表也同意我们的理解：近几年，为了满足社会经济快速发展的需求，沿海各地陆续实施了大规模的围填海工程来缓解工业及城镇建设用地供需紧张的矛盾。国家先后出台了一系列政策法规，建立了海洋功能区划及海域使用论证制度，取得了一定的成效，但随着大规模、大范围的海洋开发活动，一些环境和生态问题逐渐凸显。因此，生态环境部应提升区域建设用海规划工作的管控，实现海域资源的可持续发展。一个小众的研究，慢慢演变成几个机构共同协入的行动。

我们可以初步推定：使用“深珠”来往深圳，对于珠海北部居民基本不能节约时间；对于珠海南部居民、澳门居民能节约不超过20－30分钟（与行驶深中通道相比），但远不如走港珠澳大桥来得快捷。

在2018年8月21日，广东省人民政府实施了多项入境便利政策，包括在深圳皇岗口岸、珠海横琴口岸等地落实粤港澳24小时通关、放宽粤港直通车通过港珠澳大桥往来牌证许可有效期、简化申请手续等措施。而在未来5-10年内，港澳过境公路开放单次通行权限等类似政策亦很有可能出台落实。

而“深珠通道”一旦建成，珠江口上游（广州港、东莞港）的通航能力将进一步受其净高的限制；如若勉强为之须加高桥梁、加建隧道，恐怕将使工程造价大幅提升，变相鼓励各地投放巨额资源恶性竞争，不利于大湾区的统筹协调。

再者，“深珠”走线不可避免将占用国家级内伶仃岛保护区和省级淇澳保护区，同时威胁中华白海豚生存。因为内伶仃岛西部海域、淇澳岛东部海域为中华白海豚的重要栖息地之一，“深珠通道”的初步方案拟横穿两处，将对海洋生态造成显著破坏。

为了一条重复建设的第9条跨江通道而牺牲环境，显然不理智。

《深圳至中山跨江通道项目环境影响报告》中，南海水产研究所调查珠江口中华白海豚的分布范围。途中橙色线为深珠通道最有可能的选址路线，与白海豚点位重合度高。

唤起跨境环保的重要性

过去，大湾区各利益相关方一直处于各说各话的状态，缺乏一体化发展的视角，缺乏资源共享共荣的肚量。香港深圳几乎同期推出机场三跑工程，深圳西部大空港填海规划与东莞长安新区竞赛填海规模，更不提南沙港、盐田港、珠海高栏港、东莞虎门港几个巨型港口都在争相扩揵要成为区内物流核心。

如像“深珠通道”这样跨市跨江的重大工程，本应推动跨市的累计性环境评估机制，才能更全面地分析在大湾区内重复出现大型工程对区内生态环境的真的影响，以达致多地政府推动更严谨的生态统筹和经济考量，防止个别城市出现短视的发展冲动。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了“实施区域协调发展战略，充分发挥各地区比较优势”，不仅强调追求多赢的未来发展，更由港、澳特区行政长官、广东省省长，一同以规划纲要提出“开展滨海湿地的跨境联合保护”。

我们相信国家已经看到问题重点，正试图解决这种历史、体制留下的内耗基因，让大湾区各地发展不再是一场零和博弈。为此我们CECA的众多伙伴，在不断的做研究、写报告、提议案、做推文的工作上，推动著两个政策向着两个方向前进：

一、推动建立累积性环境影响评价机制

有时会被称为叠加影响评价。许多工程单独看来破坏不大、环境影响可接受，但若一个海域或湾区内出现多个类似工程，就容易超越环境承载力，对生态环境造成不可逆的破坏。目前我国的工程项目，在提议和审批阶段绝大多数以单个项目提出，容易给审批部门造成影响不大的“错觉”，尤其是在大湾区这种城市间存在相当竞争心的区域。如能为之强制立法，对类型接近的项目累积进行定义，要求进行更深度更全方位的环评，将能更有效保护珍贵的海洋资源。

二、设立大湾区可填海的容量上限

环境污染物管理早已引入“环境容量”概念，控制某区域内污染物可排放的上限。同样道理，环境生态的容量上限更为明显，一旦破坏更难恢复。粤港澳三地政府如能通过整个区域的环境规划分析（再按行政区分解），共同制定各地在未来时间（例如2020-2040）内可填海的上限面积。透过广纳多部门声音、听取社会多阶层的民意，兼顾保育与公平，防止在任何一地产生“被规划”的负面效应；逐步缩减、鼓励优先利用土地储备，让各城明晰自己的填海空间。这样才能有效制止多城竞争导致盲目填海发展的问题。

（作者小斯系跨境环保关注协会联合创始人）

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