东进的战略意义、时代机遇与治理变革

焦永利胡双梅

近年来，成都以建设全面体现新发展理念的城市为目标愿景，以世界眼光、全球视野确定自身发展坐标，瞄准世界城市，积极承担国家使命，对标对表国家战略要求，以顶层设计和系统谋划的思维，将新发展理念转化为国家中心城市建设的路线图，在创新、协调、绿色、开放、共享发展等方面均取得了令人瞩目的新进展。

结合新一轮总规，成都创造性提出优化城市空间结构和重塑经济地理的重大战略，明确了“东进、南拓、西控、北改、中优”的十字方针，力求推动形成“双核联动、多中心支撑”的网络化空间体系。毫无疑问，在十字方针之中，东进是最具革新意义和牵动性作用的战略举措，将引领改变成都这座千年历史文化名城的基本格局。

成都东进是国家、区域、市域空间结构优化的战略叠加

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。区域发展不平衡是不平衡的突出表现方面，在我国几大发展板块中，西部地区仍是区域经济发展中较弱的板块，影响国家区域总体发展格局的协调。为此，国家层面部署推进成渝城市群建设，有利于促进国土空间格局均衡协调发展。

现实层面，从经济、交通、商贸等多方面数据来看，我国区域经济发展主干格局逐步呈现出“菱形＋十字”的骨架形态，即南北向的“北京－广深”线和东西向的“上海－成渝”线构成了北南纵深1800公里、东西横跨1600公里的巨大“十”字，东西南北几大城市群以及中部的长江中游城市群之间沟通联系密切，形成经济地理的“菱形”结构。这一宏观架构决定了成渝战略地位突出，两地应合力担负起西部龙头的战略使命，以合作共赢引领成渝城市群高质量发展，争取构筑中国发展“第四极”。成都与重庆相向发展乃是国家战略在成渝城市群的一种“引力表达”。

从成渝城市群的尺度来看，成渝相向发展不仅是由于国家层面的政策引导，更深刻的或许还在于两地对城市和区域发展客观规律的深刻认识和遵循。从发展规律来看，空间相邻城市之间的关系逐步从城市竞争走向城市竞合，成都与重庆都应认识到竞争对象并非彼此，而是需将竞争视野上升到全球层面。在高度开放、互联互通的时代背景下，两市作为在世界城市网络中不断攀升的国际化都市，唯有携起手来才能共同辐射广域化的西南乃至更广大的西部腹地，形成大中小城市协调发展的城市群参与全球竞争。现阶段，成渝城市群正处于快速成长期，2018年城镇化率达到53.8％，但内部缺少层级节点城市。成都东进能够以东部新城为引擎带动各类高速通道、公共设施、通信网络等设施向东延伸，与重庆“向西”发展延伸结合，通过加强成渝产业分工协作以及共建产业合作园区等，激活通道区域，夯实成渝相向发展的空间主轴，有利于促进成渝城市群从双星闪耀走向群星璀璨的星座格局。从而对内构筑西部隆起的国土空间“第四极”的哑铃形骨架结构，强化中国经济发展菱形结构的西部支点，对外作为西部地区对外开放的综合门户枢纽，对“一带一路”建设形成有力支撑。

对于成都而言，建设国家中心城市是国家使命，重塑城市经济地理就是服务国家战略的主动担当。成都市第十三次党代会提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的十字方针，以此作为落实新发展理念和建设国家中心城市国家战略的重要空间举措，其中，东进是最具革新意义的战略决策，这充分体现出成都主动担当国家、区域战略使命，做强“主干”带动“多支”联动发展的省会城市责任。

开展新一代新城建设正逢重大时代机遇

城市空间发展战略顺利实行需要“天时、地利、人和”的密切配合。顺势开展新一代新城建设是成都东进战略的空间依托，将有条件孕育产生新的城市物种，为中国乃至世界的“城市进化”探索路径。

从地利来看，成都东进为城市和区域格局重构打开了新的战略空间。作为人口大省四川的省会、西部的国家中心城市、千万级人口的超大城市，成都也面临大城市病的困扰。从国际经验看，跳出老城建新城是破解大城市病的通行做法。随着我国城镇化进程进入中后期，国内一些“头部”区域也纷纷进入了疏解与再集聚并行的区域功能重构期。例如，京津冀协同发展以疏解北京非首都功能为牛鼻子，高标准建设雄安新区；长三角一体化国家战略提出建设自贸试验区新片区，在上海、浙江、江苏交界区域建设绿色生态一体化示范区；粤港澳大湾区发展中，深圳通过飞地形式实现功能疏解，建设深汕特别合作区。在此背景下，成都实施中优战略，在中心城区推进“三降两提升”，应对城市病的同时也能够促进市域范围城市功能的疏解与再集聚，以东部布局新机场等若干重大设施作为再集聚的牵引和支撑，高标准建设东部新城，从而为成渝城市群的进一步发育塑造了“地利”。

从天时来看，东部新城作为东进的核心空间载体，其建设恰逢新一轮科技产业革命孕育新一代智能城市的历史机遇期。基于技术与文明的互动视角，世界范围内呈现出城市范式变迁的可能。新的科技产业革命与中国深度城镇化的叠加将产生重大的创新机遇，有可能孕育出新的“城市物种”，出现城市级别的更新换代。其理由是：发达国家的城镇化已经完成，而我国仍然需要生产出来大量的新城或城市新片区，这个进程和新一轮科技产业革命相结合将带来巨大的想象空间，因新的科技需要有集成的、完整的应用场景。未来，可以展望“新基础设施＋新生活设施＋新公共服务＋新治理体系＝新的城市物种”，这是一条新的赛道，中国的国家中心城市均有机会参与其中，而这些针对新一代城市的探索可能激发城市的“更新换代”，进而对世界城市网络带来深刻影响。

从人和来看，我国广域型、市带县的城市行政体制为大型城市承担区域和国家战略提供了体制基础，为更好的资源整合配置提供了空间和条件。理论上看，城市发展是一个社会系统工程，需要“群体智能”，其中，十分关键的环节在于提供那些无法被单个企业的决策所内化的公共设施和公共服务。特别是当前，面对城市进化的历史进程，面对智能社会到来之际的城市“突变”前景，发挥体制优势，通过党的领导、政府管理、市场主体、社会融合形成发展合力，促进各类新型基础设施加速形成完整体系，形成新的组合效应和增值效益，能够更好对抗债务等各种不确定性带来的风险，增强要素吸引力。

东进行稳致远需同步构建面向未来的治理体系

作为战略前沿，东进的各项目标愿景要转化为客观实践，需要同步构建面向未来的治理和政策体系，为未来之城安装上新的“操作系统”，实现动能转换，支撑交通、产业、住房、生态、智能等各个领域的未来变革。

第一，构建“人口、产业、空间、制度”融会贯通的治理体系。时代提供了城市进化、系统迭代的巨大机遇，而系统问题需系统应对。东进区域应同步建立全面优化以人民为中心的发展体系，加快构建具有全球竞争力的现代产业体系，规划引导合理、高效、可持续的国土空间体系，形成支撑国家中心城市建设的制度与政策体系，加强立法引领和法治保障。通过四大体系形成合力，实现城市高质量发展的供给侧变革。

第二，推动新经济与新空间形成良性循环。通过提升科技、产业创新分析颗粒度，构建激发新经济、新场景的产业创新生态圈，新经济将为新城发展提供动力，而新城空间开发也将为各类新技术、新经济的发育提供广阔的应用空间。通过东进区域的立体化、智能化、精细化、创意化开发，将为新技术的应用提供“集成场”，从而使新经济、新空间形成新循环。建议在东部新城同步建设“数字孪生城市”，虚拟云端城市与现实物理城市相互镜像，通过多类型传感器做到全面感知、优化城市资产管理，通过虚拟现实等技术实现与市民、企业的全景互动，构建基于大数据的并行审批体系，构建适应“变形城市”的规划革新能力，提升城市生成、运行、演变的效率和效益。用未来的系统提升，为今天的投资提供稳定预期，用未来的“体系增值”实现当下的融资增信。

第三，推动东进区域投融资机制向新阶段跃升。当前，城市建设特别是新城建设的投融资问题仍是城市发展进程中的一个突出难点，债务问题不容忽视。如今，城市化开发组织模式已进入以开发性PPP理念为代表的新阶段，建议在东部新城建设中，可以结合实际更好地把PPP的精髓引入区域发展建设中去。

第四，构建以质量、效益为核心的考核体系与发展机制。借鉴国内外科学、适用的城市发展前沿理论，如精明增长理论、城市合约理论等，前瞻思考新技术条件下的区域分工、空间形态、风貌特征、基础设施等重点内容，做好战略性留白，推进城市体检的规范化、机制化，实行盯住人口经济密度、综合空间绩效的空间拓展机制，确保新城建设行稳致远。

综上，成都东进并非是基于一时一地的局部选择，而是国家、区域、市域空间结构优化的战略叠加。由东进所打开的战略发展空间，恰逢新一轮科技产业革命孕育新一代新城建设的历史性机遇期，应加快东部新城建设，积极整合国内外城市、产业、科技、人文等领域的前沿经验，构建各类前沿智能技术的“集成场”，通过新的组合效应创造城市新价值，实现城市进化，为中国乃至全球的城市物种迭代探索路径、作出示范。

（作者：焦永利，中国浦东干部学院副教授、中国人民大学城乡规划与管理研究中心特邀研究员；胡双梅，成都市规划编制研究中心主任、经济学博士）

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