细化风貌保护街坊管理制度 上海市政协委员 陈永亮

今后要研究居民共同参与机制，建立征收腾退机制，试点“征而不拆”，将“实心房”变“空心房”后再加以保护利用，做到民生改善和风貌保护两不误。

上海目前已经划定了44片历史文化风貌区、250片风貌保护街坊，成片历史风貌保护面积已经达到约58平方公里。近年，市委、市政府为贯彻十九大“进一步加强文化遗产保护传承”的精神，提出了“以保护保留为原则、拆除为例外”的旧改模式，并进行了积极的探索和尝试，例如黄浦区承兴里、虹口区春阳里等。但在具体实践中，风貌保护街坊的开发及管理还存在诸多问题。

问题及分析

保护方式不明确。在市规划局所公布的250片历史风貌保护街坊中，较大占比集中位于黄浦区、虹口区、杨浦区、静安区等中心城区。以黄浦区为例，全区约有40%的面积涉及历史文化风貌保护区、风貌保护街坊。市政府近年发布了一系列历史风貌保护政策，但却始终没有具体实施细则来回答“留什么”以及“怎么留”这两大问题。

居民权益难保障。在推进风貌保护街坊保护性开发和管理的过程中，居民往往处于被动的地位。首先，对于许多建筑类型不符合旧区改造二级旧里以下标准的房屋，一旦所处街坊被认定为风貌保护街坊，居住于其中的居民就很难通过旧改征收的模式享受住房条件改善。其次，对于虹口区春阳里、黄浦区承兴里等实施抽户改造或成套率改造的试点项目，虽房屋卫浴功能得以实现，但是居民实际居住空间及居住环境没有得到显著提升。第三，即使住房条件通过“改造”的方式得到提升，但是风貌保护街坊中的成套房屋是否可以通过购买使其转变为售后公房，变成产权房后是否可以享受抵押贷款等政策仍未有明确说法。

技术规范难满足。近年来，市政府印发了上海市政府对于旧区综合改造出台了 《上海市旧住房综合改造管理暂行办法》等文件，但对于风貌保护街坊却始终没有推出相应技术规范、改建标准或实施细则。

专项资金缺口大。目前上海市的风貌保护街坊改造项目均以政府为主导，资金来源多为政府投资。由于民生改善类项目难以挖掘盈利点，民营资本往往兴味索然，即使国有资本补位参与，亦缺乏有效的鼓励性政策支持。

建议和对策制定分级保留保护政策。建议由市住房城乡建设管理委、市规划资源局，组织房屋检测单位、建筑专家及风貌保护专家组共同参与论证，全面开展风貌保护街坊保留价值甄别及建筑鉴定工作，并建立分级保护机制，规定不同等级的风貌保护街坊各自需要保留保护的具体内容及可采取的保护性开发形式，明确需保留的是建筑整体还是风貌肌理，明确建筑是否可以拆除复建，明确是否可以抽栋拔户，明确是否可以成套率改造等。最终形成市级风貌保护街坊保护指导性意见，做到 “一地块一意见”，甚至“一单体一意见”。

研究居民共同参与机制。一是建立征收腾退机制，试点“征而不拆”，将“实心房”变“空心房”后再加以保护利用，做到民生改善和风貌保护两不误。二是设立居民 “有偿受益”制度，鼓励风貌保护街坊房屋承租人通过有偿转让的形式将承租房屋变更至相邻租户名下，从而进一步降低房屋人口密度。三是明确产权认定政策，完善公有住房出售管理办法，对于完成成套率改建的风貌保护街坊，应明确相应的使用权转换为产权管理制度，或设立限制性产权转让机制 （限定由区属城市更新企业或具有建筑保护能力的企业收购）。

建立专项房屋技术规范。建议由市住房城乡建设管理委、市规划资源局牵头，针对风貌保护街坊的建筑特点和使用性质，探索制定一套“专策专用”的修缮技术规范及改建设计标准，在保障街坊风貌得以保护的前提下，最大限度地满足消防、抗震等要求。同时，对于成套改建设计方面，建议研究出台标准化设计导则，避免今后二次改造。例如，借鉴国外“整体浴室”的做法，形成一体化厨卫标准，从而在便于设计、施工的同时，更可通过整体性的结构规避渗水、沉降等问题。

设立综合资金扶持政策。一是增加资金支持方式。二是加大资金投入总量。三是鼓励民营企业参与，加强各部门联动，通过政府性基金扶持、容积率奖励和转移、地下空间开发开放、房屋用途改变等措施，吸引民间资本投入，例如：由市级土地管理部门建立开发权转移平台，并制定出台风貌保护项目开发权转移操作办法，实现容积率跨区转移和突破，鼓励企业参与风貌保护项目。

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