土地管理法修正案审议：下放宅基地审批权 探索有偿退出机制

12月23日，《土地管理法修正案（草案）》提交十三届全国人大常委会第七次会议审议，自然资源部部长陆昊在作草案说明时指出，将下放宅基地审批权，鼓励进城落户的农民自愿有偿退出宅基地。

现行的土地管理法是1986年制定的，先后于1988年、1998年、2004年三次修改。澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，上述修正草案共二十九条，主要修改完善了土地征收征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度，并将土地管理改革实践成熟的做法吸收上升为法律，增加了强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。

明确下放宅基地审批权，探索宅基地自愿退出机制

在关于宅基地制度上，草案健全了宅基地权益保障方式和管理制度。根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，规定对人均土地少、不能保障一户宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。

与此同时，宅基地管理制度亦得以完善。草案明确下放宅基地审批权，规定农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。此外，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。

值得关注的是，草案还探索了宅基地自愿有偿退出机制：原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

澎湃新闻观察到，关于宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”问题，2018年中央1号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，并在一些地方进行了试点。

陆昊说，考虑到目前试点面还不够宽，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，各方对“三权分置”的具体界定、相关权利的实现方式等还未形成共识，建议待进一步试点探索、总结经验后，通过立法予以规范。

强化耕地保护，适当下放农用地转用审批权限

有关耕地保护、农用地转用审批等制度也得以修订。

比如，强化耕地尤其是永久基本农田保护。草案要求地方人民政府确保规划确定的本行政区域内耕地保有量不减少、质量不降低。任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途；国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准；禁止通过擅自调整县、乡（镇）土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

此外，草案还要求适当下放农用地转用审批权限。“按照现行法律规定，凡是省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，其农用地转用都由国务院批准。”陆昊指出，中央一级审批范围较大，用地审批周期长，社会反映强烈，成为土地管理中的突出问题之一，“需要在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限”。

基于此，草案规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；其他原由国务院批准的情形，改为“由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。分批次用地，原规定由“原批准土地利用总体规划的机关批准”，改为“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”。

同时，草案还删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。现行法律规定，省、自治区、直辖市人民政府批准征地，需报国务院备案。“从实践看，向国务院备案的作用、目的不清晰，效果并不明显。”陆昊表示，草案删去了“并报国务院备案”的规定，主要考虑：接照“谁的事权谁负责”的原则，省级人民政府决定征收的事项，由该人民政府负责。取消备案后，更有利于压实地方责任。自然资源部拟通过督察、用地审批监管平台等行政、技术手段加强对地方监管。

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