刘尚希：公共资源的公共产权不能缺位

刘尚希：公共资源的公共产权不能缺位

财经纵横公共资源配置的市场化，是全民共享机制建立的基础。从逻辑上分析，公共资源收益全民共享机制的建立，必须以公共资源配置的市场化为基础。

公共资源全民所有制异化为地方所有制、部门所有制，造成国家所有权虚置

从现实来看，我国公共资源的管理依然延续了计划经济模式：国家所有，分级管理。尽管市场发挥作用的深度和广度在不断扩大，但要素资源的配置仍有很强的行政色彩，自然资源要素的配置尤其突出。自然资源的分级管理，实际已经演变为分级所有、部门所有，占用权替代了所有权，行业主管部门、地方政府代表国家占用资源，实际掌握资源的支配权。公共资源全民所有制异化为地方所有制、部门所有制，造成国家所有权虚置。

自然资源管理体制的改革呈现碎片化与多轨制。在相当长的时期内，我国对资源的配置、利用和保护基本采用行政手段。以矿业权为例，1996年以前是无偿行政授予，1996-2003年有偿行政授予为主、招标授予为辅，2003年以后“招拍挂”才成为主要的出让形式。各种自然资源管理隶属于不同部门，执行不同的部门规章，采用不同的市场进入和流转模式，形成条块分割状态。与行政划拨相比，“招拍挂”更接近于市场方式，但由行政管理部门实施，实际上仍是行政主导，公共资源的配置只是披上了市场的外衣。

行政主导配置公共资源，市场规则难以遵循。“招拍挂”是形式上的市场出让方式，在实际操作中，长官意志远大于市场作用，加之未建立起清晰的产权制度，所有者权益缺乏保障，大量资源收益隐性流失。这意味着公共资源收益在初次分配环节就已经被扭曲异化。即使是以政府名义获取的资源收益，也是散落在地方、各个行政部门，形式上已经纳入预算管理，但使用不规范、不透明现象严重，导致公共资源收益使用的部门化、个人化，这使公共资源收益的再分配陷于失序、失范的状态。公共资源收益的初次分配、再分配都失常，全民共享也就谈不上了。

由于产权制度缺位，公有制难以与市场接轨，资源收益也就难以共享，因此要建立共享机制，首先要改变公共资源的配置方式，从行政配置到市场化配置；而要做到这一点，就必须构建公共产权制度。其逻辑关联是：公共资源配置市场化——公共产权制度构建——公共资源收益共享。

没有完善的产权制度，既不会有效率，也不会有公平

我国巨额公共资源对效率、公平的影响超出世界上任何一个国家，公共资源应具有双重目标：既要体现效率，也要追求公平。做到了这一点，公共资源就成为一种优势，耦合效率与公平；若做不到，公共资源就成为一种劣势：既丧失效率，也损害公平。是变成优势，还是变成劣势，这取决于公共产权制度。正如前面所分析的，公共资源市场化配置，才有效率可言；公共资源收益全民共享机制建立，才有公平可说。在这里，产权制度成为效率与公平的共同基础。

在现实中，由于公共产权制度缺位，公共资源的“反转效应”日渐显现。国有资源出让流转不规范，一些部门、企业或个人结为利益共同体，以打着市场化、招商引资、企业改制等旗号，或通过定向招标等手段，获得了资源与机会，支配了大量的土地、矿产、金融等资源，进而获取大量财富。以房地产为例，其基本要素就是土地，但其级差暴利被少数房地产商拿走了，房地产行业已经成为中国富豪的主要集中地。很多暴富者与国有资产、土地、矿山、煤炭等公共资源联系在一起，这样的富豪不是在创造财富，而只是在转化财富，并在整个利益链条上滋生各类腐败、分配不公和生态破坏。

公共产权制度缺位也导致生态环境破坏严重。在趋利行为的驱使下，煤炭、石油、矿产等领域形成破坏性、浪费性开采，恶性事故频频发生。近些年，我国煤矿百万吨死亡率是美国的30-50倍。国外多数国家的矿山土地复垦率达到50%以上，而我国矿山总的复垦率不到10%。如果将环境治理、生态恢复等外部性成本考虑在内，很多资源开采是不经济的、破坏性的、掠夺性的。

构建“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效、分配规范”的公共产权制度势在必行

从某种意义上讲，公共资源处于无序和失控状态，其国家所有实则名存实亡，所有者权益以及制度设计的初衷无法体现。公共产权制度缺位的直接后果就是导致贫富差距过大，利益格局固化，造成社会普遍性不满。我国贫富差距过大，不能简单归因于市场竞争，公共资源可获得性的不平等，公共生产要素的不合理分配，成为我国财富差距日益扩大的主要根源之一。

公共产权制度是通往公共资源收益共享的桥梁，也是耦合效率与公平的重要平台，构建“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效、分配规范”的公共产权制度势在必行，唯如此，才能使公共资源更多更公平的惠及全体人民。

（刘尚希：长安街读书会成员、中国财政科学研究院院长）

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本期责编：李雨凡

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