明晰央地财权事权不是简单加减法

□张敬伟

8月24日,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确,要在2020年前完成改革,并研究起草《政府间财政关系法》,形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分的法律体系。指导意见和《政府间财政关系法》,给出了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的具体时间表。这是新一轮财税体制改革的重要内容,值得期待。

多年以来,中央和地方的财政事权和支出责任划分既不明晰,也不合理。一般认为,1994年分税制改革,造成了公共财政大部分“上传”到中央,地方公共财政留存较小,导致地方钱少事多。财政和事权倒挂,产生诸多异化现象:一是为了争取更多的中央财政转移,各地“跑部钱进”；二是为了完成中央下达的各项考核任务,地方政府不得不采取竭泽而渔的发展模式；三是支出责任不明确,导致重大民生工程投入不多,并滋生一大批政绩工程。而且,由于地方政府“钱少活多”,各地为了增加财源,除了寅吃卯粮,还导致乱收费现象丛生。

因而,财税体制改革,明晰央地财政事权和支出责任是关键,谁出钱、谁做事要搞清楚。中央和地方,是整体和局部的关系,地方要讲大局,中央也要体恤地方。在法治和市场经济环境下,央地也存在着相应的利益博弈,财政事权和支出责任,分清楚、搞明白、做公平,央地财政就能各尽其用,事权划分也就顺畅无阻。社会民生建设,也不会出现厚此薄彼。

从指导意见看,改革后的事权包括中央事权、地方事权、央地共享事权,分得很细也很具体,接下来的问题就是财权如何分配。中央事权容易解决,因为国家财政“不差钱”,但是如何在中央事权中做好财政支出,依然是一项技术活——既不能搞平均主义,又不能厚此薄彼。而且地方事权的支出责任在财税改革前和改革中很难用地方财权来解决,还是需要中央财政转移支付,这就面临着“一碗水如何端平”的难题。

央地共享事权,中央和地方出钱比例如何设计?也是问题一桩。同时,在传统财税体制下,区域经济发展不平衡已成定势。新的财政事权和支出责任,如何更好地倾向中西部欠发达地区,也是对财税体制改革的考验。

央地财政事权和支出责任要明晰,但解决央地财权事权倒挂不是简单的加减法,而是一项系统性的改革工程。改革之要,除了给予地方更多财权,但也要其承担和财权相应的事权。此外,地方政府不合规的财源凝聚方式也要摒弃。中央财政,除了承担相应的独立事权和共同事权外,还应发挥财权调节器的作用,对于中西部地区和国家重点工程予以专项资金支持。

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