失业保险②：从“谁能拿”看改革源于认识突破

由于新冠疫情的影响，全球经济都陷入或多或少的危机之中。从全球看，就业均不乐观。

中国依照今年的特殊情况，在全年经济目标中未设定经济增长目标，而是将就业作为重要指标。

8月14日，国新办举行7月份国民经济运行情况发布会。国家统计局发布数据显示，7月份，全国城镇调查失业率为5.7%，与6月份持平，但青年人口调查失业率有所上升。

“六保”中，保就业居于首位。因此，一项平日常常被忽略而与就业有关的事宜受到了大家的关注：失业保险。

上周，我们从“发给谁”看到了中国经济改革的演变脉络。今天，就来看“谁能拿”这个问题带来的思考。

“发给谁”和“谁能拿”不是一个问题

看到这个问题，很多人不禁发出疑问，“发给谁”和“谁能拿”不是一个问题吗？

真不是。

尽管在“发给谁”这个问题上，也存在着结构性的不平衡，即历史性的更为偏向城镇居民忽略农村人口，对于不同所有制企业职工的影响也不尽相同，但即使刨除“发给谁”中的不均衡，仍然有着“谁能拿”困境以及其中的极大不充分问题。

诚如上篇中介绍，我国的失业保险“雏形”可以算是“待业保险”，其出现原因，是改革开放后，企业渐渐开始走向自主经营、自负盈亏，劳动用工制度也有了变化，“铁饭碗”被打破。1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》带来了待业保险。其不但覆盖范围只有国企职工，而且实际待遇也有点儿“捉襟见肘”。到1989年底，全国待业保险金筹集到18亿元，36万多个国营企业参保，人均待业救济金为40元。要知道，1986年国有企业职工月平均工资约为118元，而当时国家规定的生活困难补助标准还有50元。

1993年，《国营企业职工待业保险暂行规定》出台。但失业保险的作用仍然非常有限。1996年，全国领取待业救济金的失业工人数为337884人，失业保险机构发放的待业救济金为138704万元，人均419.31元。而当年城镇居民人均每月食品支出为158.73元。

1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，失业保险机制有了长足进步。1999年，基金支出为91.6亿元，到了全球金融危机的2008年，基金支出已经上升到254亿元。但是，失业保险的参保人数不足2亿，农民工的参保率更低。面对全球经济危机，当年领取失业保险金的人数同比还减少了几十万人。

面对似乎越来越完善的失业保险机制，其基金规模、覆盖规模等似乎都越来越大，能够享受到失业保险的人群却好像并没有和社会经济发展速度、社会流通速度一样快速增长起来。说起来，仿佛是都“发给谁”了，而事实上，并不是谁都能拿？

十年前，这就是个大问题

这个问题，在2008年金融危机时，就被提出来过。

与失业保险基金的支出增长相比，其结余规模的增长更令人咂舌。1999年，其累积结余160亿元，到了2009年，其累计结余1524亿元，10年增长了近10倍，年均增长率近20%。

尤其是在金融危机期间，全球失业率剧增，各国失业保险基金均面临巨大压力。美国2008年失业保险制度收入为317亿美元，支出为515亿美元。2009年，美国失业率激增，失业保险收入371亿美元，支出高达1329亿美元。其他欧洲高福利国家失业保险压力则有过之而无不及。

反观中国，失业人数大大增加，根据社科院一项研究，当年新增失业达2500万人、占全球新增5000万人的一半，但失业保险基金却反其道而行之，不降反升，并保持了快速增长，2008和2009两年净增545亿元，占全部滚存结余的1/3。

从时间轴上进行一下纵向对比，美国在1998年到2008年的约20年间，失业保险基金的收支大致平衡，基本没有余额。而我国在1989至2004年期间，失业保险基金收入、基金支出和累积结余都增长较为缓慢。2004年之后，失业保险基金收入与失业保险基金支出之间的差值增大，失业保险基金累积结余增长显著，失业保险基金累积结余与失业保险基金支出之间的“剪刀口”逐渐增大。中国失业保险基金累积结余系数在2000年为1.6，2013年的失业保险基金累积结余系数为6.9。

从社会保障体系发展进行一下横向对比，五险中，失业保险基金的增长幅度与其他四个险种几乎一样，但失业保险的受惠面幅度增长却明显低于其他。失业保险缴费人数从2004年的1.06亿人仅增加到2009年的1.27亿人。同期，养老保险覆盖人数从1.6亿人扩至2.4亿人，城镇医疗从1.2亿人增加到4.0亿人。而失业保险受益人数却持续下降，从2004年的754万人逐年下降，金融危机期间降到2008年的543万人和2009年的484万人。

与国际经验和国内经济基本面都相悖而行的奇怪状态，引来了大量关注和讨论。

人的问题和钱的问题

一个是人的问题。2008以后，我国参加失业保险的人数不断增加，从2008年的12399.8万人增长至2017年的18784.2万人，失业保险覆盖人群有所扩大。但失业保险金的发放人数却在减少，从2008年的516.7万人减少到2017年的220.2万人。从参保人数看，2017年参加失业保险总人数占就业人员的比例仅为24.2%，仍然相当低。农民工参保率更低，才达到17.1%。而且，当年我国农民工群体人数已经达到了28652万人，远高于失业保险总参保人数18784.2万人。由此可见，其中缘由，就是流动性较大，失业风险较大的私有企业员工、灵活就业人员等参加失业保险制度的比率较低。有“保”的人没有什么“险”，有风险的往往没有“保”。一些急需失业保险的人不具有缴费资格，无法获得相应的保障。

其他包括手续的复杂和门槛拒绝了一些人。比如，按照规定，对于本人意愿离职的劳动者，与失业保险金无缘，引发广泛争议。鉴于是否放宽失业保险金申领条件这一问题，人力资源和社会保障部在2019 年《对政协十三届全国委员会第二次会议第1261 号（社会管理类112 号）提案的答复》（人社提字〔2019〕6 号）中指出，会修法扩范围，但似仍未落实。

另一个当然是钱的问题。德国的失业保险金水平参考工资的60%至70%，并根据家庭成员情况调整，西班牙的失业保险金替代率更是高达90%以上。《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。实践中，中国失业金属于非家计调查式定额给付，其替代率确实低，且一度呈下降趋势，以北京为例，1999年北京市职工月均工资为1124元，失业保险金为333元，替代率30%，而2009年北京市职工月均工资3726元，失业保险金为617元，替代率下降到17%。北京2019年月平均工资为8847元，替代率约19%至20%。

还有时间的问题。即待遇期限短。德国最短参保期限为过去2年内参保12个月，最长申领期限为6至24个月。我国《失业保险条例》第十七条规定，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年但不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年但不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。即使与一些同等发展水平的发展中国家相比，也太低了。

人拿钱难，拿到钱少，因此出现了谁也不能拿，谁能也不拿的状况。导致结余过多。

有改革，但尚难言突破

中国失业保险基金2008年超1000亿，2011年超2000亿，2013年超3000亿2015年超5000亿，逐年增多。其支出水平则远低于一些其他国家。以经济恢复期的2012年为例，比利时失业保险基金支出占当年国内生产总值的3.58%，芬兰、法国、丹麦、荷兰、卢森堡、瑞典、德国等国家的失业保险基金支出占国内生产总值的比重维持在1%以上，挪威最低也有0.59%，但仍远远高于中国的0.09%。

为此，失业保险机制也作出了一些改革。

首先是降费率。2015年，国务院决定将失业保险费率由3%降为2%；2016年，全国31个省份以及新疆建设兵团已将失业保险费率降至1%至1.5%。2019年，《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）提出，自2019年5月1日起，实施失业保险总费率1%的省，延长阶段性降低失业保险费率的期限至2020年4月30日。企业成本降低，基金结余缓解。

接着是提待遇。2017年《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发〔2017〕71号）提出要逐步将失业保险金标准提高到最低工资的90%。在此之前，法律法规授权各省级政府在国家规定的范围内自行确定标准，各地标准不同，但大同小异。2017年9月以后，各地按照指导意见，逐步提高了失业保险金的标准。

此外，也进行了紧急时期的“扩范围”。为应对新冠肺炎疫情对就业造成的影响，人社部、财政部6月联合发布《关于扩大失业保险保障范围的通知》指出，今年3月至12月，领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，可以申领6个月的失业补助金，标准不超过当地失业保险金的80%。

从基金收入情况来看，近年我国失业保险基金收支差距呈现逐年缩小态势，据人社部2019年统计快报显示，2019年我国失业保险基金收入达1273亿元，同比增长8.7%，失业保险基金支出达1340亿元，同比增长46.5%，已超过失业保险基金收入。据人社部统计，2020年以来，为应对疫情影响，截至3月底，全国已向230万失业人员发放失业保险金93亿元。

失业保险参保人数亦逐年增长，2019年全国失业保险参保人数达20543万人，同比增加899万人，增速为4.6%。2019年全国领取失业保险金人数达228万人，同比增加5万人。

从数据看，方向是好的，仍很难说什么“突破”。而关于大众广泛质疑的“非自愿失业”才能领失业金问题、失业保险转移接续问题、失业登记制度、失业保险缴纳年限的规定等，也还没有答案。这恐怕也是数据没有“突破”的重要原因，即政策上和认识上还没有突破。

后记

对于社会保险系统基金而言，通常大家最害怕的是，人还在，钱没了。

却没有想到，失业保险基金上演了一场“钱还在，人没了”的另类剧。是喜是悲，各人只好冷暖自知。

诚然，任何制度的发展都要经过不断地改进与提升，失业保险制度也不例外。但随着经济和社会飞速发展，失业保险制度这个应市场化而生的机制，其改革却远远落后市场，在“谁能拿”和“怎么拿”的根本问题上，始终没有能够厘清，谁需要拿，即应该为谁服务的思路。以至于变成了“谁也拿不到”，因此自己独个儿“保值增值”“做大做强”的诡异情境。

这种情形并不罕见，对于市场和行政两条腿走路的许多行业，都发生了既忘记服务市场也忘记服务公共，最后行政主导赚走了市场钱的扭曲结果。

借着对失业保险究竟“谁能拿”的探究，也许能作些思考。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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