专访丨陆铭：在城市化、都市圈的大背景下解读“用地审批权下放”

记者 | 周静

近日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称决定），引起了社会广泛关注。文件中提出“一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，试点期限一年。”可见，文件的主要精神是相关农用地转建设用地审批事项的权力下放。

在高速的城市化进程中，各地的建设用地使用要符合其土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地利用总体规划实行分级审批，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准；省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。同时，我国控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而此次《决定》的发布，将部分农用地转为建设用地的审批由国务院下放到了省、自治区、直辖市。

如果把这份重量级文件放在中国城市化、都市圈发展的背景下来解读，会有怎样的意义，将产生哪些影响？界面新闻记者近日采访了上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。陆铭的研究领域为中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学，著有《大国大城》、《空间的力量》等书。

陆铭认为，此次《决定》呼应着一个大趋势，即建设用地的供应要跟人口流动的方向一致。过去几年，城市的人口增长和土地供应之间存在一定的矛盾。有些地方人口大量流入，有大量的土地和住房的需求，但是供应跟不上，结果导致地价、房价快速上涨，成本上升。而在人口流出的地方则出现了闲置的工业园和住宅。

他乐观估计，如果允许规划改变，允许增加建设用地指标，那么《决定》的影响就非常大。对于经济发展条件比较好、人口持续流入的地方，城市化进程可以加快，大城市可以进一步扩张，大城市也可以发展成都市圈。

以下为采访实录：

界面新闻：您如何解读《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》？

陆铭：最近这些年，我们国家的土地相关的制度和政策正在发生一些变化，这个变化是分阶段、有序地在推进。要理解我国土地政策的转变，需要先了解两个背景。

第一，我国的土地制度是中央层面控制每年建设用地指标供应总量，地方政府按照中央下达的指标进行征地，再转为城市建设用地；国家也有非常严格的基本农田保护制度，如果将农用地转为建设用地需要中央批准。

第二，长期以来，特别是在2003年以后，我们把建设用地的指标作为调节区域经济发展的政策手段，来促进区域间的“平衡发展”。在中国的东部沿海地区，特别是特大和超大城市，实际上对于土地的建设用地的供应是收紧的，虽然数量也在增加，但是增加的速度比较慢，慢于人口的增长速度。相反，在一些人口流出的欠发达地区是加大土地供应的，我们曾经以为这样可以让欠发达地区发展工业，缓解人口流出的程度，但结果并不理想。这使得我们的土地供应产生了需求和供给的空间错配问题。在人口流入的地方，有大量的土地和住房的需求，但是供应跟不上，结果导致地价、房价快速上涨，成本上升。但在人口流出的地方，建了大量的工业园和住宅，结果招商引资效果不好，地方政府投入大量资金建设的一些工业园以及相关的基础设施闲置，地方政府的投资回报率很低，甚至有些地方政府借的债无力偿还。

国家近几年开始进行相应调整，提出建设用地的供应要跟人口流动的方向一致，这次的调整就是在这种大的背景和趋势之下进行的改革。去年8月26号，中央财经委员会第五次会议上指出，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力；要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。我认为这个文件是会议精神的落实，是让土地的供应能够顺应经济发展规律、增加优势地区的经济和人口承载力的举措。

界面新闻：每个省份的发展状况均不同，您能否预测新规对首批试点省份（北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆）分别会有什么样的影响？

陆铭：可以分两种情况讨论。

如果试点地方的总体规划不改变，也就是说建设用地指标不增加，那么审批下放到各省、自治区、直辖市人民政府后，指标审批的速度会加快，能够提高建设项目的建设效率，也就是一些专家总结的“增效而非增量”。

如果试点地方的总体规划根据当地实际发展情况而改变，允许增加建设用地指标来提高经济活动和人口的承载力，那么增加的建设用地指标就需要通过向中央申请追加，或者向人口流出、有富余建设用地指标的地方跨省份购买，或者通过《决定》中所说的将农用地转为建设用地而来的方式解决，这种情况下既会增加审批效率，也会增加建设用地规模。我认为对于现行规划已不能满足人民需求的城市，应顺应城市发展的规律，该调整规划的要及时调整规划，该增加建设用地指标的也要实事求是地相应增加。当然如果增加建设用地，也必须是在严格遵守生态保护红线、永久基本农田红线的基础上，并按照《规定》的要求节约集约用地、盘活存量土地、维护被征地农民合法权益。

界面新闻：您认为新规会如何影响城市化的进程？分别对城市和农村的经济与房地产市场会有什么影响？

陆铭：如果规划不改变，影响不会很大。

如果规划改变，允许增加建设用地指标，影响就非常大了。对于经济发展条件比较好、人口持续流入的地方，城市化进程可以加快，大城市可以进一步扩张，大城市也可以发展成都市圈。尤其是对于发展都市圈的，中心城市和周边其他城市将能有更好的连接，因为能将更多的农用地转换成建设用地来发展基础设施，也能将轨道交通沿线的农用地开发成住宅，城市居民将会有更好的住宿条件，通勤也会更方便；对于周边的农村地区，可能由零散发展状态逐渐向成片的城镇发展，农村土地可能增值，农村的房屋价值也可能会增加。在这种情况下，大城市和都市圈周边郊县部分的土地开发和住房需求将会被激发，城市人口增长和土地供应之间的矛盾能得到缓解，大城市和都市圈的核心城市的房价上涨也能在一定程度缓解。

需要强调的是，上述变化只是针对人口持续流入、经济发达的地区，并不是全国范围内适用。

界面新闻：您认为新规在加快基建项目上马、拉动经济方面会有多大的作用？

陆铭：基础设施建设是在经济发展过程中，随着城市化进程的提升必须做的事，同时由于最近这些年中国经济下行，尤其是今年碰到了新冠疫情的冲击，经济下滑的速度可能会更快，通过宏观财政政策的支出拉动基建需求很有必要。如果能允许增加建设用地，允许都市圈发展，允许大城市进一步扩张，必然会带来强大的经济增长动力。

我也希望在新一轮的基建大潮中，能顺应经济发展规律，多在人口持续流入的地方增加建设用地和投资，比如说造地铁、城际铁路等，要减少以前那样在人口持续流出地区的回报率非常低的投资。这样既能拉动经济增长、保障就业，又可以推进城镇化。

界面新闻：您认为试点地区在执行土地新规和推进城镇化的过程当中应遵守哪些原则？

陆铭：最大的原则就是按照中央讲的把土地供应跟人口流动的方向一致起来。人往哪儿去？一定是冲着就业机会、冲着经济发展的机会、冲着综合的生活质量去的。人口流动的方向是一个非常重要的信号，表明哪里有土地的需求。当然，政府也要考虑绿地、公共服务用地和生态保护用地等多种的需求，但是政府在大的土地管理方向上应遵循土地供应跟人口流动方向一致的原则。

第二个原则就是让市场成为配置资源的决定性力量。比如，在土地供应的问题上，看到一个地方房价往上涨，是通过人为控制需求还是增加土地供应？如果是以市场作为配置资源的决定性力量，就应该增加土地供应，多造房子。再比如，应让金融市场和企业破产法等发挥作用。大量政府借债都是通过地方政府融资平台，这些融资平台本质上是企业，如果企业借债欠钱还不了，在市场经济下就是破产，应该让这些平台打破刚性兑付，允许资不抵债的融资平台破产，在人口流出地区开发楼盘失败的房地产企业也要按市场经济规律处理。这个过程中，政府只应承担有限的责任，对承诺的回报或者补贴等要兑现，但不应全部兜底。

界面新闻：您认为土地政策下一步应该怎么调整？

陆铭：这两年政府对于土地的改革已经有巨大的进步，但是我希望下一步能继续做一些调整：

第一，让土地供应跟人口增长趋势更加一致。

第二，如果有些地区既有的规划不符合社会发展规律、不符合城市发展规律，要尽快做调整。比如，一些人口流入的地方发展城市群、围绕中心城市建设的都市圈将在城市的形态上出现中心城区进一步扩张，沿着已经有的或者即将在建的轨道交通沿线一直延伸出去的土地开发模式是全世界的普遍规律，对相应城市的规划要及时调整。

第三，人口增长的地方，一定会产生更多的住房、医院、学校等用地的需求，要及时顺应人口增长满足上述需求。

第四，农村宅基地的制度要加快改革。在人口流出的地方，有大量农民已经长期离开家乡，甚至已经举家迁移了，宅基地上面盖的房子是空在那里的，能否允许农民在自愿的情况下将老家宅基地对应的建设用地指标带到人口流入地去转让，——这里我要特别强调农民是在自愿而不是“被迫上楼”的情况下，——当地政府把空置的房子拆掉变成农业用地，然后宅基地对应的指标流转到人口流入地。这样，在全国层面上建设用地指标并不增加，甚至有盈余。农民在农村地方占用的建设用地作为宅基地的，盖的是平房或者两层楼三层楼，但到城市里面盖的楼可能是十层，从每单位土地上所承载的人口角度来讲，实际上城市更集约，因此，农民进城，农村空置的房子复耕，可以释放出更多的农业用地。下一步的改革就应该允许人口流出地方的农村宅基地指标跨地区流转。目前的农村宅基地只允许在同村的居民之间流转，制度已经远远不能适应城镇化进程和人口集中的趋势。在人口流出的地方，人口是负增长的，如果只允许在当地村民之间进行流转，谁来接宅基地的盘？这样实际上也限制了农民的财产性收入的增长。如果允许农村宅基地对应的指标做空间的转移，既能够缓解人口流入地的土地供应的指标紧缺问题，又可以给农民带来一笔财产性的收入。

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