对标全球城市 上海产业发展战略该如何调整

伦敦、纽约和东京之所以能够崛起成为全球城市，除了发生在城市内部的产业转型发展这一关键和主导推动力以外，还与外部以科技革命为标志的世界经济发展长波周期有关。伦敦和纽约的制造业企业所剩无几，东京尽管在后工业化时期制造业地位下降，却实现了行业结构的优化，高附加值的技术密集型行业逐渐占据主导地位，直至最近几年，这些高技术行业的增加值比重仍然保持着较快增长。

日本崇尚国家战略利益导向，政治动力自然成为东京发展的核心动力，而英美则强调市场机制的自我调节，经济动力为它们的发展提供了核心动力。因此，在国家战略需要和发展主义政策的推动下，东京制造业中的都市型制造业和高新技术制造业仍然被保留了下来，而且依旧稳步发展。

借鉴顶级全球城市产业发展的国际经验，未来上海迈向卓越全球城市的产业发展的总体思路可概括为：打造高端化、集约化、服务化的新型产业体系和创新体系，构建以现代服务业为主体、新产业、新业态和新模式为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，打造“上海服务”和“上海智造”，增强城市集聚辐射功能，努力提升全球要素资源配置、产业价值链整合和控制等方面的能力。

一、高端制造业该如何发展

未来上海应重点聚焦智能制造产业、绿色能源产业和数字服务产业等制造业行业领域。首先，应加快构建以自主创新为主的产业技术研发体系；其次，上海的制造业发展还应充分考虑长三角区域，科学制定符合实际的区域发展规划，推进制造业企业实现“两头在沪”的转型发展；再次，借鉴美国将人才培养视为高端制造业重要发展战略之一的做法，探索有效的人才成长机制，重视对高端制造研究型人才和高等技术应用型专门人才的培养；最后，还应加快国有企事业单位的体制改革，以调动制造业企业的创新活力。

1. 加快构建产业技术研发体系

一方面，根据市场导向和上海高端制造业发展需要，以重大技术创新专项为抓手，加强科技原始性创新，加快具有战略意义的相关前沿技术领域的基础研究和高技术研究，力求取得具有国际先进水平的独占性核心优势。

另一方面，完善“学-研-产”接力机制，共建自主创新产业价值链。面向未来创新活动从技术供给推动向市场需求拉动的大趋势，需要通过创新制度设计和平台建设，进一步完善“学-研-产”接力机制，有效提升科技成果转化效率。

2. 科学制定长三角区域发展规划

一方面，上海应保留并大力发展制造业中的高附加值、绿色、低碳、轻型等环节，将不适宜当前上海发展的低附加值和产能过剩的生产制造环节有步骤地转移到更有利于其发展的周边地区。

另一方面，构建完善的长三角区域创新网络。一是构建上海与周边地区研发成果异地转化的利益分享机制。这不仅促进上海科技服务能力的提升，而且推动研发成果更好地实现产业化，形成长三角地区面向全球市场的研发、制造、服务于一体的完整价值链体系与高能级产业集群。二是提升科技资源共建共享。重点提升以大型仪器、研发服务等科技资源在长三角的共享使用率，并与其他地区联合制定相关激励政策，推动长三角构建完善的研发共享网络，并通过推广跨界创新等方式激励长三角其他地区中小企业使用上海的研发资源。

3. 重视高端人才培养

一方面，充分发挥市场调节作用，建立健全适应高端制造业发展需要的人才培养机制和人才资源配置体系。创造有利于人才成长和不断创新的政策环境，培养、引进高水平研究开发人才、高技能生产人才和高层次管理人才。借鉴国内外经验，通过建立“基础科学特别研究员”、“科技特别研究员”等制度，强化产业工人技术培训等措施，加大高端制造业人才培养，为上海高端制造业提供强有力的人才支撑。

另一方面，完善国际技术人才流动管理政策，提升国际交流与合作的便利程度。面向高技术研究与高端制造业领域的引进需求，探索建立有利于引进海外高技术人才的居留许可制度，争取实施科技人才绿卡制度；适时启动技术移民战略，对接国际移民法则，鼓励高端科技与产业化人才汇集，提升高技术移民占总移民人数比重。

4. 加快国有企事业单位体制改革

未来，要深化国有企事业单位的体制改革，重点在于引进民间资本，探索建立国有资本和民间资本的合作机制，并力求双方合作能够做到权力平等、利益共享、风险共担，以改进国有企业的运行机制和治理结构，从而有利于加大创新激励的力度，最大程度地激发高端制造业企业的创新活力。

二、高端服务业该如何发展

目前政府在服务业机构设置和规制原则上仍采用“正面清单”模式，导致企业束手束脚，交易成本大增，或者无人监管，导致行业乱象丛生。

对此，应秉承“负面清单”理念，对高端服务业市场准入和监管进行全面改革。“负面清单”管理模式下，政府应转向对所有服务业的社会诚信体系构建、劳动者和消费者合法权益保护、信息公开与共享等关键问题进行规定。

构建新型政府扶持政策体系，其核心是把对产业、企业的支持转向对人的支持。 “四新”经济（指“新技术、新产业、新业态、新模式”的经济形态）中的新业态、新模式具有不确定性，如果仍旧实施指定创新和倾向扶持，可能还会间接阻碍新技术渗透和产业交叉融合下各种新产业、新业态、新模式的不断催生。另外，现有以产业和企业为对象的扶持政策往往对于初创期小微企业并不太重视，扶持力度自然不会太大，因而收效甚微。政府投入是社会投入的风向标，由此造成的大企业愈强，小企业愈弱的“马太效应”还会破坏公平竞争的市场环境。

因此，有必要改变这一政策体系，在不能确定谁将最终胜出的情况下，不妨对所有可能成功的创业者给予扶持，同时也能改变传统扶持政策“扶大不扶小”的弊端。事实上，美国之所以能一直引领全球创新之先，与其发达的创新性研发服务企业密切相关，而这些企业大多属于小微型，很多都是靠申请政府的各种项目来维持生存。但仅从概率角度而言，创业的比例越高，创新发生的可能性就越大，也就越有可能产生真正引领一个时代的大企业。上海应该把对产业的支持转向对创业者的支持，进而建立起以创新创业为导向的一体化人才保障和激励政策体系。

1.降低市场准入门槛

一方面，进一步减少行政干预，降低各行业领域的准入限制，构建统一、平等和完善的市场准入制度，以促进服务业的良性竞争和发展。另一方面，以深化“负面清单”制度为载体，加快国际通行市场准入规则的建设，切实推进重点行业的准入放宽。

2.优化市场监管模式

第一，探索形成混业监管模式。依托混业监管模式，先行改革部分监管体制；增加风险监管的内容，加强行业间系统风险的综合防范和处置能力；发挥市场自律监管，减少菜单式检查比重，增加原则性监管比重和范围。

第二，推出适应服务经济下自由化、便利化的监管措施。如金融领域适当减少行政干预，降低金融监管地方分割，增强市场配置金融资源的基础性作用；健康服务业加快探索建立区域性医疗卫生人才充分有序流动机制，加快推进规范的医师多点执业。

第三，降低政府介入程度。强化信用与行业体系建设，率先形成以共享透明、自律自治为核心的信用管理基本制度框架，建立健全不良执业记录制度、失信惩戒以及强制退出机制，推动企业自主管理。

第四，创新非传统业务的监管模式。如“四新”经济，应针对重点业务环节，加强行业监管能力，规范新兴市场秩序；金融领域，对私募、小贷、产权交易、航运金融等游离于先行监管体制的金融产品和业务，依据贴近市场要求，率先争取产品和市场授权，行使监管职能。

3.一体化人才保障和激励政策

第一，强化政府资源整合，统一人才政策。通过大部制、联席会议或部门职能重构等方式，将各类散布的创新创业人才政策整合到一起，并依托未来关键性领域强化集中投入，紧紧围绕创新，切实提升服务经济竞争力。

第二，将对产业的扶持转向对创新创业人才的扶持。面向服务经济发展要求，应更清醒地认识“人才资源是服务经济核心资源”这一发展要义，加大对创新创业人才的扶持，特别是兼具创新思维和市场意识的创业型人才的支持。

第三，尊重人才成长规律，全方位营造服务环境。创新创业是一个持之以恒的艰苦奋斗过程，因此，对人才的激励应突破传统的简单物质激励模式，更关注全方位服务环境的营造。

三、制造业与服务业该如何跨界融合

产业关联效应的改善，对提升上海产业总体规模和水平都有重要意义。我们现在亟需降低阻碍产业融合发展的制度性障碍与壁垒，完善促进产业关联效应发挥的机制。

1.重塑制造业与服务业的融合发展效应

一方面，政府应在延伸制造业产业链和促进制造业服务外部化方面做出合理的制度安排，扩大制造业需求效应，把具有较低生产率水平的制造业培育成为具有较高的相对生产率的产业。另一方面，我们可以借助自贸试验区的建设积极探索服务业开放、降低服务业进入壁垒、重塑服务业发展机制。

2.降低制造业与服务业融合发展的“冰山成本”

一方面，按照中央简政放权的思路，清理各种含有地区保护主义条款的文件、规章、制度；加快有利于建设规范平等、公平自由、竞争有序的市场环境的法律、法规及政策文件的出台，推动体制创新。另一方面，积极推进区域经济合作机制的建设，推动开放、统一、有序的大市场的形成，为产业发展创造更为宽松、自由的环境。

3.促进制造业与现代服务业的融合发展

一方面，不断培育诸如移动互联、电子商务等新型业态的发展，实现制造技术与服务形态的深度融合，拓展整个产业系统的发展空间和获利能力。另一方面，从机制和组织方式上完善制造与服务之间的融合机制，引导大型制造企业提升管理创新和业务流程再造能力，鼓励制造企业有针对性地剥离服务部门，推进服务向专业化、市场化、社会化方向发展。

（作者张亚军系上海发展战略研究所经济战略研究部副部长、助理研究员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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