应急管理 信息公开也是对决策者的保护

新冠病毒引发的疫情已然成为全球性公共卫生突发事件，而且，金融市场已经给出了反应，八天之内，美股三次熔断，除了“恐慌”，没有别的心情。

不少人都说，又一次“黑色星期一”的美股大跌，源自于美联储突发式降息大招的用力过猛，与市场沟通发生了偏差。

的确，与市场沟通是一件不容易的事，良好的舆情引导，既需要满满的诚意，又需要高超的技巧。

在应急管理中，这一点尤为关键。

一种公共卫生突发事件，两种信息方式

2015年1月5日，美国加州公共卫生部门接到5个麻疹疑似病例的报告，1月7日确诊7个麻疹病例，并确认多数病例患者曾前往加州迪士尼乐园游玩。加州公共卫生部门在确诊的当天，即发布了麻疹暴发的新闻通告，并对其他州发出了流行病信息共享告知，成为“美国迪士尼麻疹事件”的第一个发布人。

报道对“迪士尼”进行了点名。迪士尼公司也连续发声，支持医疗社区加强对麻疹相关疫苗的接种。

各个层级的政府官员和社会公众都参与其中。“迪士尼麻疹”事件很快扩大为一个全国性的公共卫生事件。继加州公共卫生部门之后，其他政府部门都出来发声。州级官员之后，联邦官员、政党领袖及国家最高领导人也出来发声。时任总统奥巴马接受美国全美广播公司的采访、国务卿希拉里在社交网站上发文呼吁，所有相关人员都对“迪士尼麻疹”事件进行持续关注和解读。

相关公共卫生部门的官方通告每日不断更新麻疹病例数量、患者接种免疫状况以及病例所处地域信息。而无论是地区、联邦、部门、媒体或总统，都强调“不接种疫苗才是导致麻疹暴发的主要原因”“麻疹疫苗是抵御麻疹的最好方法”，呼吁公众主动接种。

同年1月22日，北京市东城区疾病预防控制中心向北京市疾病预防控制中心报告该区某座写字楼内暴发麻疹疫情。北京市疾病预防控制中心在始发大厦及附近大厦组织了应急接种活动，共接种3462人次。这段时间，社交网络上已开始出现北京感染麻疹或病情蔓延的帖子。1月27日，北京市疾病预防控制中心作出了首次公开回应。此后，基本上网络信息都以官方稿件复制流传为主。“某”大厦未被提及姓名，也未发声。事态控制在一定范围内。

到2015年4月15日，美国7个州、加拿大和墨西哥共有111人感染，2015年全美共有188人感染麻疹。

截至当年1月27日，全北京市共报告麻疹病例142例。

同一种病症带来的公共卫生突发事件，几乎同一个时间点，感染发病人数也差的不多，两方控制结果都不错。但采取的信息公布和大众沟通方式显然大有不同。

信息沟通要有“硬件”

应急信息在突发事件事前、事发、事中和事后的监测预警、应急响应、应对处置和恢复重建的决策过程中，发挥着重要的支撑与保障作用。应急信息的高效、及时沟通，有利于突发事件的快速应对和处置，有效的信息发布是公众及时获取突发事件相关信息，进而采取措施应对的必要条件。

美国、日本等因其灾害多发、应急管理开展时间较长等原因，应急信息传播系统较为完善。

美国紧急预警系统（EAS）通过覆盖全美的广播电视机构向公众发布应急信息，可面向受灾地区精准发布。发布途径包括数字电视、有线电视、数字广播和卫星广播等，可分级运作。EAS系统发布应急信息前会有三声重复的爆发式音频信号，随后是一段标识音，接着才是信息内容。整个过程属强制性，不能调台；此外，美国也通过无线紧急警报系统（WEA）实现对手机的应急信息发布。2018年10月，美国总统特朗普还与联邦紧急事务管理局（FEMA）通过WEA开展全国范围内发布测试；互联网亦是美国发布应急信息的重要途径。美国主要应急管理机构及相关负责人均开设社交媒体账号，以便精细化、实时性发布相关信息。2017年9月10日，飓风“艾玛”登陆美国，FEMA在9月3日便通过社交媒体提醒公众关注撤离指示。后在灾害发展与恢复阶段，又陆续发布告知公众如何应对灾害、避难所位置、救援物资发放点、寻求医疗救助的方法、电力恢复进展、重建信息、寻求心理疏导的途径等内容。

日本信息通信技术水平较高，应急信息发布系统也较先进。其除了有针对海啸等破坏性灾害的紧急警报系统（EWS）和主要针对地震灾害的紧急地震速报系统（EEW）通过广播电视发布，还建立了与“全国瞬时警报系统（J-alert）”连接的中央、都道府县、市町村三级防灾行政无线，这个“大喇叭”可以通过卫星将紧迫的灾害信息向国民瞬时直接传达。

当然，都不是十全十美，2018年7月的“西日本暴雨”灾害中，部分地区“防灾行政无线”的损毁与作用发挥有限，222人死亡、17人失踪。

信息沟通更要有一致性、准确性、完整性

不过，既然是与人的沟通，应急信息沟通的“硬件”需求恐怕只是其中一个部分。

通常而言，所谓“应急”，指的是公共突发事件，包括公共卫生突发事件。因此，“急”的特点往往是突发性和社会性。突发性表现在突如其来，且走势难以预料，超出人们的正常思维和惯常行为模式；社会性表现在影响深远，其涉及人群和人群利益往往较广，引发的影响和继发影响往往可能较大。因此，除了突发事件本身可能就包含人员伤亡及财产损失外，也可能带来对社会秩序的冲击、民众心理的伤害、政府公信力的质疑等。

在这种形势下，如何与广大民众“软”沟通，就是一个很重要的任务。

危机公关专家迈克尔·里杰斯特( Michael Regester)提出了突发公共危机事件沟通所遵循的“3T”原则，即以我为主提供情况（Tell Your Own Tale），强调政府牢牢掌握信息发布主动权；尽快提供情况（Tell It Fast），强调危机处理时政府应该尽快不断发布信息；提供全部情况（Tell It All），强调信息发布全面、真实。

而几乎所有的研究都表明，应急信息作为突发事件应对与处置过程中的一种非常规信息，具有一些异于常规信息或更需重视的特征。因此，信息的一致性、准确性、完整性，对于突发事件的预防、反应和采取行动非常重要。即，信息必须是清晰、真实、详细、充分的，随着时间推移有演变信息，而且多来源有相似性和一致性。

这其实无论对于大众还是少数决策者而言，都是一种监督也是一种保护。

一方面，通过信息公开，避免了有些决策者行为不当的可能，对决策者是一种监督，对大众是一种保护。

另一方面，也应该看到，社会实践中的决策必然有两难之处。就像是这次英国的防疫政策，首相约翰逊进行“公告”时，身后站着相关医学专家，显示经过充分专业讨论，但随后不少其他相关专家等发表不同意见。2014年，奥巴马因埃博拉病毒引发的公共卫生事件中，也遭到巨大压力，面临一些专业人士的诟病。可见在复杂情况下，决策是困难的，可能是非唯一路径的。因此，信息公开不但有助于更充分、有效的分析、研判形势，以作出最优选择，并不断调试；也有助于个人在程序上保持正当性。即使力不能及，不至陷入伦理危机。对决策者，何尝不也是一种保护。

不同沟通，结果有不同之处

“麻疹事件”无论在美国还是中国，已经过去一段时间了。应该说，防控到位，结果都比较好。

不过，在“做而不说”的中国，“可防可控”后，事件就结束了。

而在“高调唱做”的美国，则有些不一样。

从医学上看，近几年，麻疹病例在全球呈增多趋势，包括在美国、法国这样的发达国家，疫苗接种率不高，是麻疹重现的主要原因。据世卫组织官员说，与疫苗关联的不实信息传播是导致病例增多的主要原因之一。“迪士尼麻疹”事件的前几年，加州麻疹病例数就一直呈上升趋势，2012年8例，2013年17例，2014年92例。但2015年“迪士尼”麻疹疫情后，加州的麻疹病例数直线下降，2017年仅13例。而美国公共卫生部门并没有组织应急集中接种。所以，进行大众舆论传播和沟通呼吁社会公众接种疫苗，是有效的。其他州的相关调查也发现，“迪士尼麻疹”事件后，认为麻疹－风疹－腮腺炎三联疫苗重要的婴儿母亲比例显著增加。

从法律上看，过去的二十年间，“反疫苗”活动在加州盛行，许多人以“信仰”等为名，反对接种，接种法案举步维艰。此次公共卫生突发事件后，加州通过了强制儿童疫苗接种的法案。

从商业上看，“迪士尼”并未因此公共卫生突发事件遭受商业或商誉损失，反而因积极主动、公开透明保持了其健康形象和良好信誉。麻疹事件过后，迪士尼的游客数量不减反增，还提高了门票价格。有人说，好的危机公关不仅成功地避免了负面影响，而且连篇累牍的报道、讲话，为迪士尼做了免费广告，成为其扩大影响力的契机。

从学术上看，“迪士尼麻疹”事件引起了美国学术界的巨大兴趣。几十上百篇学术文章发表在公共卫生学、公共管理学、传播学、人类学、社会学等各学科高水平期刊上，对推动公共卫生管理、公共管理、公共卫生突发事件管理等起到重要作用。

当然，从实际看，我国相继出台了加强麻疹疫情防控工作的多项举措，严控麻疹发病及暴发流行。对学校、幼托等高发病场所进行强化预防、控制。也做了大量工作，取得了较好的效果。

后记

罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)在《权力与相互依赖关系》中说,“信息并不是在真空中流动，而是在早已有所归属的政治空间中流动”。

诚然，大众舆论一定是有自发性和盲目性的，这不表明大众都是无法理性的。也正是因为如此，才需要更好的透明、一致、充分沟通，引导理性的讨论。

大众不能达成一致是正常状态。只有一种声音便不是大众。也正是因为如此，面对“不一致”的事实，包容“不一致”的观点，同时能够集合智慧顶住压力作出决策，才体现现代化治理的担当和水准。

应该说，危机沟通已经越来越重要、也越来越需要专业化。沟通是一件不容易的事，良好的舆情引导，既需要满满的诚意，又需要高超的技巧。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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