地方“十四五”规划变局：从以我为主到“区域一体化”

回望2019年全国各省市GDP数据，全国首现“10万亿GDP俱乐部”，广东GDP首次突破10万亿；而江苏GDP总量为99631.52亿元，距离10万亿大关仅有一步之遥。

此外，还有不少省区市GDP总量也跃过新的门槛。其中，浙江省GDP首次突破6万亿元，河南省GDP首次突破5万亿元，湖北、福建GDP总量首次突破4万亿元。

从GDP增速来看，贵州、云南、西藏、江西这4个省份的GDP增速在“8时代”。其中，贵州2019年GDP增速为8.3%，为全国最高。

然而，也有几个省份增速低于全国平均值：天津4.8%，黑龙江4.2%，吉林3.0%，辽宁5.5%，内蒙古5.2%，山东5.5%，海南5.8%。

各省市经济形势参差不齐，“十四五”开局在即，2020年开年一场突如其来的新冠肺炎疫情又意外搅局，或将拉开地方经济变局的帷幕。

改革开放40余年时间内，虽然地方万马狂奔作用斐然，但问题也随之堆积，抛开东中西乃至地区产能过剩、环境污染等老生常谈的问题不谈，就拿地方的发展模式来说，“市场经济+分灶吃饭”的局面下，地区间的争夺往往无所不用其极。然而，“你有我有大家有”的结果最后可能会导致“等于谁都没有”，要么同质化、要么浪费资源还拖累地方经济。比如，“特色小镇”建设、汽车产业发展已经出现一些亟需解决的问题。

身处大时代门口，整个规划、形势都面临大洗牌，但部分地方政府部门对于制定规划的观念却仍没转过来，还是落脚于目标型规划。

一来当前地方上普遍仍过分看重生产总值、税收、经济增长率等短期经济指标的提升。

二则旧的目标规划未完成，新的规划又出来了，再加上形势变动，容易让目标型规划陷入被动。

这也决定了“十四五”的变局主场将最终落脚在地方上。因为“地方之变”、“地方规划之变”才能带动全局性的大变局。

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地方变局三大方向

在“十四五”期间，地方变局究竟变在哪儿呢？

其实，纵然地方千变万变，但万变不离其宗，就是要在变的过程中不偏离带动地区发展这根主线，只不过，鉴于新时代、新形势、新经济等新的变化，地方之变将主要围绕以下几个方向变：

一，基于“分灶吃饭”带来的地方无序竞争问题，“十四五”期间国家层面权重可能又将以“收”的形式焕新登场。

各个省市将整体被置于区域性发展框架中，关注区域的、整体的利益，站在大局角度，听从国家层面总的指挥安排。

比如，《2019年新型城镇化建设重点任务》中，在明确大城市全面放开落户限制的同时，首次公开提到的“收缩型城市”——要瘦身强体，改变传统上执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理理念，如果一旦某些城市被定位为收缩型城市，就要在大局的框架下，自觉服从国家的城市定位、规则和规范，严控增量、盘活存量。

二，地区发展从“分阶梯”转向“分板块”、从非均衡发展到平衡协调发展。

以往，“阶梯式发展”是中国地区经济发展态势的基本特征，基本上是“先富带后富”的倾斜式发展政策，这也是中国区域经济自东向西呈现阶梯式弱化的根本原因。

但现在，无论是仍在进行中的国家“十三五”规划所强调的“发展长三角、珠三角、京津冀、成渝、中原等19个城市群”，还是国家发改委2019年2月份发布的《关于培育现代化都市圈的指导意见》中提到的“建设武汉、上海等34个中心城市都市圈”，实际上都在强化板块、模块的概念，强调整体性，在整体性的前提下进一步形成协调机制。

三，地方变局由注重数字型指标，转向注重效益、质量、生态等指标。

就拿当前轰轰烈烈的垃圾分类、生态环保来说，当前“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，如何化解这个矛盾必然需要分解、贯彻到地方规划中，这也就意味着，“十四五”规划也将重新调整衡量地区经济发展的指标，要加入诸如生态环境指标、文化服务指标等新的衡量指标。

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地方“十四五”规划的三大特征

地方之变即将发生，然而，世界上没有放之四海而皆准的发展模式，尤其是在中国面临经济转型升级的大拐点时期，地方上究竟怎么变？

落脚到“十四五”，实际上首先将从“规划之变”上反映出来，再结合各个地区自身所处的形势以及未来的发展，地方性的“十四五”规划将具备以下几大特征：

一，侧重于化解问题型规划。

比如作为西南重要制造业基地的重庆，2016年，重庆市就已经成为全国最大的汽车生产基地，但2018年其汽车制造业同比下降17.3%，与上年相比增幅回落了23.5个百分点，2019年福特位于重庆的三家装配厂产能利用率更是不到五分之一，再有电子产业笔电产品也在下滑。

曾经拉动其经济高增长的两大支柱汽车产业和电子产业双双跌落，解决问题是当务之急。

其实又何止重庆？以浙江义乌、东北阜新等为代表的收缩型城市面临结构性危机、以山西为典型的资源型城市危机等皆如此。对于这类深陷去产能、大过剩、结构性危机的省市，“十四五”规划的重点显然将着眼于如何化解问题。

但是换个角度来看，往往变数越大、机会也越多，在解决问题的过程中极有可能迸发更大的发展能量。

二，转型性或变革性的规划。

“既要青山绿水，也要金山银山”，向生态转型，这就意味着“十四五”规划与以往的都不一样，重在转型。

首先，经济要发展、环境要保护，落脚于地区必然是有所取舍，地方要盯着整个棋盘，而非自己的“一亩三分地”，要站在大局角度配合国家层面更好地实施战略纵深。

比如，2016年1月3日，高层领导在重庆讲话，提出长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”，对于长江经济带的各个省市而言，当中央将资源环境、社会效益算进经济，需要长江中上游地区用生态指标重塑GDP时，此时基于其所肩负的“生态责任”，经济发展或多或少会让步于生态保护，必然要面临经济转型，由此带来的经济停滞或衰退，就需要长江上下游共同承担，形成责任共同体和利益共同体。

换言之，地方虽有发展经济的自我要求，但更多地将被纳入“区域一体化”、“国家战略”的大格局中。

再者，各个地方由于未来发展的侧重点不同，财政自给率也会有差异，这也意味着“十四五”期间国家层面将在转移支付上做文章，以均衡地区财政和经济发展。

分税制实行了25年，事权和财权分离，“十四五”期间地区经济转型，尤其是对于中西部生态水源保护地地区而言，在产业布局和经济发展上要为环境保护让步，一旦财政吃紧，也需要国家层面统筹协调各地区进行横向转移支付（比如生态补偿或扶持欠发达地区）。

因此，“十四五”期间为了统筹协调，预计国家层面可有也将适度收权，合理完善横向转移支付，构建纵横结合的体系，促进区域均衡发展。

三，升级型的规划。

体验经济需要对消费进行升级，信息文明也决定了需要对工业进行升级，全球供应链、产业链都在调整，都在进行价值重组和架构升级，各国都在争夺全球产业分工的话语权。

美国为什么针对中国大搞贸易摩擦、步步紧逼？其核心矛盾就是在未来的领先性产业群中，谁执牛耳，双方在争夺产业链条的顶端，因为这不仅仅决定了全球产业分工序列，更预示着经济增长潜力大小。

这就意味着，从未来型产业升级到前端的技术升级换代势必将是国家层面在“十四五”规划中的主要发力方向，地方自身要发展还要落实国家层面的战略部署，显然也得跟着主基调走。

比如，针对中国在芯片等产业存在的断裂和短板，需要地方去发力、去补齐，但值得注意的一点是，“十四五”规划既不能做得太满，也不能做得太细，留有足够多的弹性和留白，才能应对随时可能发生的变化。

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