打造“黄杭飞地经济样板区”

□梁忠

内容提要

对于有丰富自然资源和腹地空间的黄山市来说，“飞地经济”是在无法改变行政区划情况下切实助推黄山融杭接沪、推动长三角一体化发展的主要模式。特别是加入杭州都市圈后，黄山市融杭接沪，具备精致农业、生态工业、全域旅游的发展优势，对于创建跨区域合作园区等“飞地经济”，更是具有优势。黄山市必将能够通过合理布局企业总部、研发基地、生产基地；加快升级经济开发区管理模式和招商引资机制，提高生态产业化、产业生态化水平；走出一条让生态“含绿量”变成发展“含金量”，实现“两山”有效转化的新路子；打造出“黄杭飞地经济样板区”，加快促进长三角一体化发展，实现城市品牌价值整体提升。

“飞地经济”，是指两个互相独立的行政地区，打破原有行政区域限制，“飞出地”将资金和项目投放到行政上互不隶属的“飞入地”，通过规划、建设、管理、税收分配等合作方式和利益共享机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。十八大以来，以“飞地经济”模式推进区域协调发展的地方实践得到了党和国家层面的充分肯定。2017年6月，国家发改委、国土资源部等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，力挺“飞地经济”这个在过去模棱两可的新事物。

对于有丰富自然资源和腹地空间的黄山市来说，“飞地经济”是在无法改变行政区划情况下切实助推黄山融杭接沪、推动长三角一体化发展的主要模式。而黄山市的“飞地经济”在历史上就有发展基础，如上海黄山茶林场和上海练江牧场，都是上海市的“飞地”。特别是加入杭州都市圈后，黄山市融杭接沪，具备精致农业、生态工业、全域旅游的发展优势，对于创建跨区域合作园区等“飞地经济”，更是具有优势。但是，黄山市目前发展“飞地经济”，尚存不少不足之处亟待改进：

一是政策激励不足，体制机制亟待建立。黄山市现阶段沿用的高新区或经济开发区招商引资模式，难以构建有效的利益分配与风险分担机制，而发展“飞地经济”的核心正是如何处理好双方政府间的利益分配与风险分担问题。

二是区域公共性、全产业链的服务平台还不完备。如将招商引资式的工业园区简单粗暴地直接调整为飞地经济发展载体，面临创新要素集聚及配置功能方面的瓶颈，不适合飞出地与飞入地的“飞地经济”共治模式。

三是规划布局不尽合理，空间规划未能科学有效地服从于功能规划。飞入地作为“飞地经济”的载体，直接承担着土地开发、环境承载等一系列成本，而黄山市发展规划缺少“飞地经济”区域功能区层面的总体规划布局和系统性顶层设计，缺少集聚度高、专业性强的功能中心，沿袭的是以行政区划为单位的功能布局和资源配置。

为推动长三角一体化发展、融入杭州都市圈、建设现代化新黄山，我们建议以“飞地园区”作为切入点，打造“黄杭飞地经济样板区”，具体可分为三步走：

（一）出台政策文件

结合八部委联合发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，出台《黄山市融杭接沪落实长三角一体化发展促进“飞地经济”的实施意见》。

一是明确“飞出地”（须为长三角区域合作城市）和“飞入地”（黄山市）建立常态化的议事协调机制，成立联动开发协调委员会，协调解决联动开发过程中出现的重大问题；合作城市在园区成立管委会，负责园区投资开发和管理工作，同时负责国税、质监工作；黄山市在园区成立办事处，负责园区的社会事务，同时负责国土、规划、建设、水利、公安等方面的管理工作。二是围绕服务“飞地经济”发展，实施干部调配、挂职等制度，有意识地安排干部双向交流和培养。三是两地政府在现有的法律框架下，明确合作与分享机制，如利益分享年限，飞入地与飞出地财税基础分享比例，重大项目双方可协商确定分享比例等，同时配套违约责任、纠纷解决机制等细则，维持长期稳定的合作。四是允许上海、杭州都市圈社会资本参与园区开发和运营；鼓励多方通过PPP等模式嵌入飞地经济，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作，最大限度地发挥产业的聚集功能和溢出效应，给予发达地区人才、技术、资本等高端要素充分释放能量的承载空间。

（二）建设合作园区

前期在已经基本具备实施条件的高新区规划设立徽杭产业联动集聚区或产业园区，设立黄杭两市城市联席会议制度，共同负责示范区的发展规划、开发建设、管理运营，共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）模式，成为跨省级跨行政区划层面合作开发的产业集聚区和黄杭合作共建的开发区。

通过合作园区的建设，实现研发在杭州，生产在黄山。使得杭州市的一些优势产业制造环节向黄山市转移；孵化在杭州，转化在黄山。与杭州科研院所和高科技企业深化研发合作，并在黄山市实现产业化；前台在杭州，后台在黄山。总部营销窗口依托杭州，呼叫中心、工业设计等配套产业在黄山集聚。

后期可将产业集聚区升级为“黄杭特别合作区”（类似“深汕特别合作区”），由杭州市主导经济管理和建设，黄山市负责征地拆迁和社会事务；率先探索建立飞地治理新模式，共建园区等合作平台，建立互利共赢、协同发展的更高层次区域合作机制，为打造“飞地经济”发展先行示范区夯实基础和条件。

（三）打造样板示范区

在上述前提下，率先提出“西杭州飞地经济”示范区概念，抢抓国家支持“飞地经济”、促进长三角一体化发展的政策机遇，全力把集聚区打造成为国家级“飞地经济”样板。通过不断优化示范区开发和运营管理，积极承担杭州疏解的非核心功能，即为杭州发展提供更多服务，也切实助推黄山融杭接沪、推动长三角一体化发展；同时，黄山还将承接杭州产业溢出效应，推动更多杭州产业项目、科研成果、信息技术优先向“飞地”转移，实现共赢发展；通过行政管辖权的过渡，使黄杭特别合作区成为真正意义上的“飞地”，未来将参照经济功能区模式制定机构内部管理体制、机构设置“三定”方案，组建新的领导班子和机构等，形成一整套飞地经济管理体系，为长三角地区发展飞地经济，建立互利共赢、协同发展的更高层次区域合作机制，倾力打造新时代全国新“飞地经济”发展的先行示范区提供全新指引。

相信在市委、市政府的统一谋划和全市各部门的协同努力下，黄山市必将能够通过合理布局企业总部、研发基地、生产基地；加快升级经济开发区管理模式和招商引资机制，提高生态产业化、产业生态化水平；走出一条让生态“含绿量”变成发展“含金量”，实现“两山”有效转化的新路子；打造出“黄杭飞地经济样板区”，加快促进长三角一体化发展，实现城市品牌价值整体提升。

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