央地财政收入关系或将迎来重大调整 □贺斌

财税体制改革中“最难啃的骨头”或将迎来突破口。

日前,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)。该文件旨在理顺央地财政分配关系,支持地方政府落实减税降费、缓解其财政运行困难。

更值得关注的是,《方案》明确了多项调整中央与地方收入划分的措施,涉及增值税收入划分及留抵退税分担机制、消费税收入划分及征收环节调整等。

该文件一出,即引起社会舆论关注,为处于十字路口的中央与地方收入划分规划了改革线路图。

两大税种试水央地分税

2016年5月1日全面推行“营改增”之后,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,在两到三年的过渡期内,中央与地方按“五五分享”的原则对增值税收入进行划分。

如今过渡期限已到,对于第一大税种的增值税,《方案》首先就明确了将继续保持增值税“五五分享”比例稳定。

“地方只有知道自己有多少钱,才能合理制订未来的支出政策。”中国财政科学研究院副院长白景明向《中国新闻周刊》分析认为,在保持现有财力格局总体稳定的大原则之下,明确增值税收入继续保持“五五分享”,就稳定了地方收入的预期,也为落实经济社会发展规划提供了财力保障。

今年3月,财政部、税务总局、海关总署联合发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》,自今年4月1日起,中国全面试行增值税期末留抵税额退税制度,只要增值税一般纳税人符合规定的条件,不再区分行业,都可以申请退还增值税增量留抵税额。9月4日,财政部、税务总局又发布公告,增大了部分先进制造业的退税金额,对于符合条件的增量留抵退税额允许在计算时全额退还。

这项政策大大缓解了企业的现金流压力。据国家税务总局发布的消息,这几年正处于转型升级的东风乘用车公司,2018年共获得2.56亿元增值税留抵退税,预计今年10月份,该公司将能享受到1.53亿元增值税留抵退税。

然而,在“五五分享”的格局下,地方政府也同样面临50%的留抵税额,这对于已经面临减收的地方政府而言,无疑是巨额的财政压力。

为缓解部分地区留抵退税压力,《方案》调整完善增值税留抵退税分担机制,规定增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

在中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震看来,此举不但减轻了地方政府的财政压力,更均衡了地区间的财政收入,因为留抵退税的额度较大的地区,要么是固定投资规模较大的地区,往往也是经济发展较慢的后发区域,财力有限。要么是研发投入较大的地区,创新型的中小企业较多,尽管地区财力较为充裕,要刺激企业创新,也必须直面留抵退税的压力。

在《方案》的三大举措中,更大的亮点在于对消费税的调整,不仅将征收环节后移,从生产(进口)环节征收转为批发或零售环节征收,更是拟将消费税稳步下划给地方。

根据《方案》,首先在高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目先行试点,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定。

“《方案》只对部分品目试点,主要是起到一个示范作用,而且如果征管环节后移,对于烟酒车油这四大品目来说,征管成本也是一大考验。”蒋震认为,除了烟草制品在批发零售环节有专卖制度外,其余的几大品目进入到批发零售环节进行征管,从关注几家生产商变成关注所有批发零售商,从集中征管变为分散征管,如果没有可靠的征管经验,很容易增加征管成本。

捉襟见肘的地方财政

《方案》出台的初衷,是为了进一步理顺中央与地方财政分配关系,支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难。

全面推行“营改增”后,地方失去了营业税这一主体税种,地方财政运行困难并未得到缓解。

事实上,个税改革后,个人所得税今年1月～9月也同比下降29.7%,按照今年政府工作报告提出的,全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元要求,地方财政减收形势严峻。

10月16日,国务院常务会议信息显示,今年前8个月全国减税降费1.5万多亿元,预测全年减税降费将超过2万亿元目标。

在这一背景下,地方收入大幅减少,目前已有16个省(市、自治区)公布了1月～8月财政收入情况,其中,14个省(市、自治区)财政收入同比增幅远低于2018年同期增幅。有5个省(市、自治区)财政收入同比负增长,吉林省降幅更是达到9.4%。

根据财政部刚刚发布的数据,今年1月～9月,地方一般公共预算本级支出153533亿元,同比增长9.4%。地方收支矛盾愈发凸显,一些地方的财力面临极大困难。

“很多地方财力连维持‘三保’都成问题,更别提投资和建设了。”蒋震介绍,所谓“三保”即保工资、保运转、保民生,这是地方财力最基本的保障。

然而,在政绩观的刺激下,各地都有较大的建设和投资需求。统计数据显示,今年以来基础设施投资增速保持在4.0%左右,8月份开始,增速连续两个月回升。前三季度,基础设施投资同比增长4.5%。13个基础设施行业中,道路运输业投资增长7.9%；公共设施管理业投资增长0.9%,增速由负转正。

与此同时,一些地方政府将目光放到了债务融资上。最新数据显示,今年前9个月累计发行地方债41821.91亿元,其中发行新增债券30367.09亿元,发行进度99.43%。今年新增地方债券发行几近达到全国人大批准的债务限额。

收入划分亟待破题

1994年的分税制改革,对中央政府与地方政府财权事权进行重新划分,财权上移、事权下移,强化了中央财政的宏观调控能力。

“从整体上讲,分税制改革适应了中国市场经济的发展,特别是在处理中央和地方的关系、政府和企业关系方面,发挥了重要的作用,但现在也渐渐开始出现了一些问题。”中央财经大学财政税务学院教授,中财－中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成进一步向《中国新闻周刊》解释说,比如营改增以后,地方缺乏独立的主体税种,在营改增以前,营业税一般占地方财政收入的23%到25%,无论是在经济发达地区还是中西部地区,都几乎占到近1/4的财力。

而营改增以后,增值税成为了中央和地方的共享税,地方没了主体税源,“目前的状态是,地方税在萎缩,中央税也在萎缩,共享税规模太大。”温来成表示。而这两年随着减税降费力度加大,对于地方财政而言,收入减少,支出却并没有压缩,地方政府财力紧张,除了适度增加发债外,还需要对中央和地方的分配关系做一些调整。

中共十八届三中全会对新一轮财税体制改革提出了三大任务:改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。六年来,随着新预算法的颁布实施,预算管理制度改革取得实质性进展,而以“营改增”和个人所得税改革为代表的税制改革,也在不断推进。

此次《方案》以增值税和消费税为切入点,是否能撬起并推动中央和地方事权和支出责任改革?在温来成看来,此次调整只是一种局部性或者阶段性的调整,要较好地处理中央和地方的关系,必须对现行的分税制体制作出较为全面的调整。他认为,目前的状况和1994年分税制改革时的初衷还有些距离,从国际经验来看,在划分中央和地方收入的时候,世界各国都是中央财政本级占主导地位,一般在60%以上,而中国最近几年中央本级收入所占的比例实际上是在下降,目前才47%左右。

尽管《方案》对于消费税划转地方做了相关指引,但在多位专家看来,消费税15个品目全部划转地方并不现实,但此举为完善地方税体系提供了一些思路。下一步,房产税、环境税、资源税等,能否填充到地方税中,成为地方较为稳定的主体税种,已经在理论界有所讨论。

温来成认为,1994年的分税制改革,只是解决了税的问题,但对地方政府债务问题,地方政府收费权限的问题等并没有涉及。目前,税、费、债较为脱节,下一步,应该将这些资金来源统筹起来考虑,形成一个完整的方案,使地方有相应的财力去履行其应承担的职责和事权,达到财权和事权相匹配。

“而在这一过程中,必须强调,在财政收入划分的时候,需要保障中央财政收入在全国财政收入中占主导地位,然后通过转移支付,使大部分支出在地方得以实现。”温来成说,“也就是在制度设计上,作为大国,应保证中央的宏观调控能力,保证中央政令畅通,在市场经济条件下,中央的权力,该下放给地方或企业的,必须下放,该集中的,也必须集中,不能简单地理解为放权让利。”

在蒋震看来,下一步税收改革,最大的问题是要明确事权,各级政府该干什么事,该承担怎样的支付责任,必须明确,可以探索建立一套全国主体功能区相适应的财政事权的体制,有所为有所不为,有的地方专心保护生态就可以了,有的地方则可以发展项目,开展土地建设。

“从整体来说,改革其实是一个联动的过程,是一套有机的体系,不是单兵突进,归根结底,财税体制改革还是要瞄准社会经济发展最根本的问题。”蒋震说。

(转自《中国新闻周刊》,有删节。请作者与本版编辑联系,以便发放稿酬)

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