通过金融体制改革，中国建立了独立于财政体系的金融体系，对原金融机构完成了商业化改造

来源:新京报 2019-10-23 00:55 https://www.yybnet.net/

中银国际研究公司董事长、经济学家曹远征。他参与了中国金融体制的改革，见证了中国金融由弱变强。图/IC photo

■综述

见证中国金融由弱变强

1998年，国家经济体制改革委员会撤销，曹远征被分流到中国银行，从经济体制改革政策的研究制定者转变为执行者——1993年12月，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，首次明确提出“把国家专业银行办成真正的商业银行”的改革目标，开启了国有银行商业化改造的历程。当时在国家经济体制改革委员会工作的曹远征参与了这一决定的相关起草工作，此后又介入这一改革的实际推动中。

“我参与了中国金融体制的改革，见证了中国金融的对外开放，中国金融由弱变强，不断深化为中国经济发展的服务能力并日益走向世界的过程。”曹远征说。作为中国金融改革的亲历者，曹远征总结，从金融改革的任务和过程看，中国金融体制改革有两项基本的任务——宏观层次上建立独立于传统财政体系的金融体系，微观层次上对原金融机构进行商业化改造。而这两个任务被相对分离出来，逐一进行，呈现出了渐进式改革的特点。

两大任务完成后，中国形成了适合于中国经济运行和发展的完整的金融体制：在政府层面，中国人民银行充当中央银行的职能，其目标是保卫人民币的币值稳定，使用包括货币供应量、利率、汇率等货币政策工具，促进经济健康持续发展；在监管层面，按照金融机构的类型进行功能监管，运用包括金融许可证，高级管理人员任职资格及其他专业监管措施的工具保证金融机构的合理合法运营；在机构层面，形成了银行、证券公司、保险公司、财务公司、信托公司、基金公司等多层次的机构，其目标是成为股东利益最大化的营利机构，使用的工具就是以风险控制为中心的商业化运营体系。

“目前看，中国金融改革该走的步骤基本已经走完了，利率市场化、汇率自由化、资本项目可兑换是中国金融改革的最后一步。但在目前的经济形势下，有些改革还不宜推进，甚至还有可能加强。”曹远征说。

而对于近年来脱实向虚问题严重，曹远征认为，要求银行、金融机构面向实体经济没有问题，但实体经济同样要解决好自己的问题，实体经济也应该发力于调整结构——降低杠杆、增加资本、提升盈利能力。

新京报记者侯润芳

建立独立于财政、市场取向性的金融体系

中国金融体制改革的第一个任务是建立独立于原有财政体系的市场取向性的金融体系。这个金融体系不再是财政的附属品，其目的在于创造与当时正在进行的国有企业改革相适应的外部环境。

这一改革始于1978年。1978年之前，计划经济体制下中国没有金融活动，金融活动从属于财政，金融活动与财政活动合为一体，金融业务与金融机构高度一元化。当时中国唯一的一家银行中国人民银行隶属于财政部。1978年，中国启动市场化经济体制改革，财政金融体制改革也迫在眉睫。

1984年1月1日，中国人民银行的营业业务被分离出来，组建了中国工商银行，加上1979年恢复的中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行，形成了四大国有专业银行体系。与此相适应，财政不再对国有企业拨款，改为由银行贷款(拨改贷)，至此,金融的功能与财政的功能得到初步分离，独立于财政的金融体系初见端倪。1984年10月，人行开始履行央行职责，商业银行业务由四大专业银行办理，中央银行和商业银行的双层银行体系开始形成并确立。

在建立双层银行体系的基础上，上世纪80年代中期，发展和壮大四大国有专业银行的同时，借鉴其他部门“双轨”改革经验，一方面允许国有法人股份制或地方性银行机构的发展。另一方面，采取试验的办法，鼓励诸如信托、保险、证券等非银行金融机构的发展。这不仅丰富了传统银行的层次，而且因非银行金融机构的出现和发展，初步形成了金融体系，并由于这一体系的形成，中国人民银行开始具有了监管的职能。而为了使得宏观调控更好地发挥作用，同时也助于更好地防范和化解系统性金融风险，在党的十九大上，第一次将“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架写入中央文件。

分业经营分业监管的金融体制也逐渐建立起来。1990年，上交所、深交所成立，中国人民银行颁布《证券公司管理暂行办法》，明确提出证券公司是专门经营证券业务的金融机构，金融业分业经营的雏形开始出现，证券、期货、外汇资金和贵金属等在内的专业市场不断发展，中国金融市场发育出现了质的飞跃。

而随着非银行金融机构数量的增多，规模的扩大，中国金融体制改革与监管的重要性日益凸显。为了控制多层次金融体各业态之间的风险传递，1993年，分业监管作为原则明确写入国务院的有关文件，随后相继成立证监会和保监会。2003年中国银监会成立，标志着作为中央银行的中国人民银行不再承担监管的职能，而专门负责金融宏观调控、实施货币政策和维护金融稳定。

金融机构的商业化改造

2003年，四大国有专业银行到了资不抵债、几乎破产的边缘。从极端意义上讲，当时的四大专业银行已在技术上破产。首先，不良贷款率过高。2003年底，四大国有商业银行的不良贷款率达20.4%；二是资本金不足。如2003年底，工商银行的资本充足率为5.52%，农业银行的资本充足率估计仅为4%；三是经营效率不高。中国银行业的成本和收入比率远远高于国际平均水平，员工和分支机构的创利能力差。四是风险审核系统和风险管理系统技术落后，制约了银行开拓高回报的业务渠道；五是信息科技落后，表现在数据处理中心互不兼容，不同银行间不能有效处理及共享信息资源。

四大专业银行困境的背后是微观金融机构改革的滞后，当时的金融机构还不是经营货币的企业，没有建立以产权为纽带的现代企业制度，其治理结构依然雷同于政府机构，经营理念也是传统计划的，而不是基于市场竞争的，由此决定了金融机构没有自担风险的机制，无法自负盈亏。而此时，中国金融业面临着加入WTO后竞争趋于激烈化的挑战。根据加入世贸组织协议，中国将在5年内向外国商业银行全面开放中国市场。

在独立于财政的市场取向金融体系建立后，必须开始对金融机构进行商业化改造，使之尽快成为真正的市场主体。中国金融体制改革进入微观基础再造即金融机构商业化改造的新阶段。金融机构开始进行股份制改革、海外上市等，逐渐完善公司治理结构。

2004年1月1日，中央汇金公司成立后，以向中国银行和建设银行各注资225亿美元为标志，拉开了专业银行商业化改造的大幕。国家通过汇金公司行使出资人权利，以出资额为限承担有限责任。理论上，这次注资是“最后的晚餐”，此后国家不再对银行的经营好坏承担无限责任，银行的经营业绩由银行负责，自担风险。于是，通过彻底切断国家和银行的“父子关系”，建立了最核心的有限责任机制，重塑了国家资本与银行的关系。

商业银行要实行可持续经营，必须要有机制作为保障，这就要求银行形成良好的公司治理结构。当时的具体措施是引进国内外战略投资者，建立董事会并由董事会聘任管理层。整个流程再造中，银行实行全员聘请，我在进入中行之前是国家经济体制改革委员会的司局级干部，到了中行和所有人一样签订了劳动合同。此外，四家国有大行还通过在海内外市场公开上市，以加强市场纪律的约束，保证银行沿着商业化轨道谨慎运营。

监管体制改革也同步进行。长期以来，国有专业银行作为政府行政的附属机构，对其金融业务的监管自然由行政代为从事。2003年，中国银监会成立，政府不能再像以前那样干预银行，实现了行政与监管的分离，建立了独立于政府行政权的第三方专业监管。银监会强化以资产负债为主要内容的专业监管，提高银行风险管理水平，相应地也提高了银行资产的安全程度。

可以说，专业银行的商业化改造使得中国银行业发生了脱胎换骨的变化，也顶住了2008年的金融危机。如果没有这些改革，中国银行业在2008年金融危机时的表现不敢想象。

改革后，银行业的盈利能力持续上升，但也出现了一些质疑，认为银行业利润过高。在我看来，40年前没有（现代意义上的）银行，也谈不上利润，2004年前，中国银行业的坏账率全球最高，处在技术性破产的边缘。因此，银行业利润高是历史的进步。另一方面，也要看到银行金融机构的利润是国家财政重要的贡献者。

利率市场化改革

在建成独立于财政的金融体系、对金融机构进行商业化改造后，中国的金融改革向前推进了一大步。但市场化的金融机制仍然是形似神不似，这是因为金融机制中最重要的利率机制尚未市场化，如果利率不能市场化的话，价格信号就无法准确。因此，继续明确利率市场化机制为导向的改革成为中国金融改革的重要内容和目标。

从利率市场化改革的进程看，大致经历了三个阶段。第一个阶段在1978年到1993年，是利率水平和结构调整阶段。这一阶段基本改变了负利率和零利差现象，偏低的利率水平得到纠正，利率期限档次和种类得到合理设定，银行部门的利益得到重视；第二个阶段是1993年到1996年，在这一利率生成机制改革阶段，利率改革是不断扩大利率浮动范围，放松对利率的管制，促进利率水平在调整市场行为中发挥作用，以建立一个有效宏观调控的利率管理体制；1996年至今，中国人民银行在利率市场化方面进行了一些根本性尝试和探索。

利率市场化的目标很简单，三个目标：放得开、形得成、调得了。目前来看，“放得开”已经做到——2013年7月20日起，中国人民银行决定全面放开金融机构贷款利率管制。自2015年8月26日起，中国人民银行决定放开一年期以上（不含一年期）定期存款的利率浮动上限。2015年10月24日起，中国人民银行决定对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限。“放得开”后就是“形得成”的问题，2019年8月16日，中国人民银行决定改革完善贷款市场报价利率“LPR”形成机制，竞争性的利率形成机制的目标也实现了。在竞争利率形成后，就要解决“调得了”的问题，目前这一目标正在尝试中。

可以说，利率市场化已取得了巨大进展,但是相对于目标而言，其改革进程并未结束。其中，利率市场化本身要求汇率自由化，人民币的利率市场化应与其汇率形成机制一并考虑，汇率不能自由浮动则必然牵制利率市场化的进程。但目前的外部环境面临很大的不确定性、内部经济下行压力加大，中国不能放开资本项的管制，这势必会影响到利率市场化改革。

中小银行的目标应该是成为有特色的银行

今年以来，随着包商银行被接管、锦州银行被重组、多家农商行评级被集体下调，中小银行引发关注。

农商行、城商行这些银行相对于国有大行，体量较小，客户主要来自本地的企业或者个人，就应该深耕本地业务，应该努力下沉，往下走。但由于追求利润、赋能能力不强等种种原因之下，很多中小银行却逆势往上走，加入到全国的银行系统中。但是往上走，因为缺少客户等，只能去做票据业务、影子银行业务等，同质化经营，而另一方面这些银行的存款有限，在流动性出现困难时，就出现了同业拆借的问题，也出现了同业拆借的中介，包商银行就充当了这样的角色，变成了一个跨行的清算行。这种情况下，一旦有资产不能如期偿还，中小银行就会出现流动性的问题，如果这一问题不能及时解决，就会引发一系列连锁反应，导致系统性金融风险发生。

中小银行普遍存在的问题是自身没有清晰的定位，或者说不愿意定位为中小银行，原因是它们认为服务本地的小微企业或者个人没有利润。而在理论上，给小微企业贷款的利率最高可以是基准贷款利率的四倍，如果风险控制得好，这块业务利润丰厚。因此，对于中小银行来说，重要的是要加强能力建设，开发好这一块的业务，这也是做好普惠金融的重要表现。

但银行是和陌生人做生意，要求贷款人最好有抵押物或者担保，而小微企业、贫困的个人可能没有足够的抵押物或者担保，银行如何放款？因此，中小银行做好业务的一个突破口是帮助贷款客户形成还款能力。比如，据我了解，海南农信社在给贫困户、小微企业贷款时，其银行办理贷款业务的工作人员都毕业于农学院，对当地的农业很了解，在给贫困户做贷款时会指导农户应该种什么、怎么种、卖到哪里去，这样提高了农户的还款能力，银行的风险也下降了。

中小银行不要期望做大做强成为大银行，其目标应该是成为有特色的银行，应该想办法覆盖到小微企业、没有信用记录的穷人，给这部分机构和人群赋能，而这也是中国的金融要走向深度的一个要求。

解决脱实向虚，实体经济也要解决好自身问题

近年来，脱实向虚的问题是中国经济的一大问题，如何理解和解决这一问题？目前，为了促进银行和实体经济更有效地结合，中国央行确立了“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架，在控制风险的同时促进金融机构更有效地服务实体经济。

从金融本身来看，金融的核心就是处理风险，在投资者和被投资人之间架起桥梁，在不确定的情况下为投资者提供相对确定的前景。在处理风险时，形成了不同的合约或者说金融产品，不同类型的金融产品有着不同的风险合约。从风险角度，银行机构最关注的是借款人能否还上贷款，谁能还上贷款，钱就借给谁。而金融机构本身做资金运作，金融机构的流动性控制得很好，于是出现了金融机构之间互买互卖的情形，这是全球的一个经济活动。

另一方面，脱实向虚的一个原因是，实体经济的全球性产能过剩。产能过剩意味着产品卖不出去，企业没有收入来源也就没有还款来源，银行也不会给企业贷款。可以说，如何解决产能过剩是脱实向虚的核心问题。以中国的钢铁产业为例，2016年、2017年左右，中国钢铁产业有4亿吨的富余产能，这导致钢铁价格持续下跌，企业不盈利，为了维持企业的生存，钢企又向银行借钱，利息都付不起，银行当然不敢借钱了。后来钢铁行业去产能，2017年开始，钢铁企业开始盈利，现金流转好，能够还得起款了，银行也愿意向钢企贷款了，再也没有听说过钢企融资难的问题了。

因此，要求银行、金融机构面向实体经济没有问题，但实体经济同样要解决好自己的的问题，两者之间的关系应该是双向的。换言之，皮之不存毛将焉附，克服脱实向虚不能只要求金融机构一边发力，实体经济也应该发力于调整结构——降低杠杆、增加资本、提升盈利能力。

中国金融体系演变大事记

1978年之前

中国的金融活动从属于财政，金融活动与财政活动合为一体。

1978年

中国启动市场化经济体制改革，财政金融体制的改革也迫在眉睫。

1979年

中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行恢复。

1984年1月1日

中国人民银行的营业业务被分离出来，组建了中国工商银行。

1984年10月

中国人民银行开始履行央行职责，商业银行业务由四大专业银行办理。