规划“十四五”①洛杉矶掉队的反思

【编者按】

在百年未有之大变局背景下，当前上海正在积极谋划“十四五”规划前期思路研究。上海城市未来发展的动力在哪里？是继续做一个靠移植国内外存量资源为主的平台型城市，还是做一个靠注重内生动力培养为主的创新型城市，抑或两者兼而有之？平台型城市的发展动力是否必然弱于创新型城市？面对这样的战略问题，上海必须给出自己的清晰答案。《城市经济的崛起与衰落》这部著作，对于上海回答好上述问题提供了非常有价值的启示与借鉴。上海发展战略研究所组织研究力量,仔细分析了该著作中旧金山和洛杉矶的翔实资料与经验教训总结，结合上海城市的实际状况、功能定位与未来发展目标，对上海新一轮发展的相关重大战略选择问题进行了思考研究，希望为上海“十四五”规划提供一定的思路支持。今天刊发报告的第一部分，讨论洛杉矶手上的一把好牌，为何没有打好。

洛杉矶风光 视觉中国 资料图

一、洛杉矶与旧金山从“比翼齐飞”到“明显掉队”

纵观全世界城市发展历史，几乎没有哪一个城市可以佩戴永恒的荣耀，城市的崛起与衰退构成发展的主基调。正如2005年5月22日《纽约时报》评论版中，克里斯托夫(Nicholas D.Kristof) 以中文标题发表的评论文章——《从开封到纽约--辉煌如过眼烟云》。文章写道：“在我看来，公元前2000年之前世界上最重要城市是伊拉克的乌尔；公元前1500年之前，也许是埃及的底比斯；公元前1000年，很难说哪个城市有绝对优势，不过很多人会认为是黎巴嫩的西顿；公元前500年是波斯的波斯波利斯；公元一年是罗马；公元500年前后也许是中国的长安；公元一千年是中国的开封；公元1500年是意大利的佛罗伦萨；公元2000年是纽约；到了公元2500年，上述这些城市可能一个都不再能挨上边儿。”

从历史的长周期视角观察，世界上各城市的起起伏伏确实让人不胜唏嘘。一座城市的崛起和繁荣，需要客观与主观、外在与内在、天时地利人和等多种要素条件，具有很大的不确定性。但是唯一可以确定的是，美好的未来从来不会从天而降，机会总是给那些有准备的城市的。

抛开500年的长周期视角，就是短短40多年时间，两个享誉世界、具有高度相似性的加州明星城市地区——大洛杉矶地区（the Greater Los Angeles）和旧金山湾区（San Francisco Bay Area），却在城市发展战略上选择了不同道路，最终发展成效差别巨大。由迈克尔·斯多波（Michael Storper）、托马斯·凯梅尼（Thomas Kemeny）、纳吉·马卡拉姆（Naji Makarem）、塔纳·奥斯曼（Taner Osman）等四位作者合著的著作——《城市经济的崛起与衰落：来自旧金山和洛杉矶的经验教训》（The Rise and Fall of Urban Economies,Lessons from San Francisco and Los Angeles），非常详细地记述了两个城市地区的不同发展轨迹，并且努力分析了导致两者不同命运的背后原因。可以说，该著作讲述的洛杉矶和旧金山40年不同发展命运，值得上海这座有着雄心壮志的城市深入体味和反思（下文所有关于洛杉矶和旧金山的资料和分析都引自于该著作，为了尊重作者的知识产权，特此说明）。

首先，让我们看看1970年旧金山和洛杉矶两个城市区域的发展状况。可以说，两者都是富裕并充满活力的大型都市地区，都是发展基础非常好且拥有美好前程的大都市，发展条件也具有高度的相似性。具体如下：

◆两者都位于资源丰富的加利福尼亚州，都与拥有丰富农业和自然资源的内陆地区商业和财政联系紧密并获益匪浅，从而发展迅猛；

◆两个地区都拥有更高教育水平的劳动力，它们都接纳了比其他地区更多的拉美裔移民；

◆它们都滋养了活力四射、变化多样的制造业和服务业经济；

◆它们都受惠于美国联邦政府从两地的企业大规模采购军事物资的条件；

◆两者都是创新中心，也是知识和技术密集产业的中心，它们生产出销往全球市场的代表性产品，如飞机、半导体、通信设备和娱乐产品；

◆两者都拥有主要的科学研究群体，包括6所世界排名前20的研究型大学，以及政府研究实验室、独立机构、开展研发（R&D）项目的大型私营企业和研究型医院；

◆两地美丽的自然风光、宜人的气候和高质量生活吸引着大批移民，从而使得房地产价格居高不下，非贸易性商品和服务的本地市场持续扩张；

◆两者共享相对进步的政府结构、制度、基础设施和教育政策。

◆两地的人均收入水平也高度接近，1970年洛杉矶人均收入水平为旧金山的92%。

然而，经过40年的发展，洛杉矶与旧金山的差距愈加明显。虽然大洛杉矶的经济总体规模仍位列世界都市地区第三名或者第四名，并且拥有闻名全球的好莱坞、世界级的港口-物流综合体等，但是就人均收入而言，洛杉矶与旧金山的差距越来越大。1970年洛杉矶人均收入水平为旧金山的92%，但是到了2012年，洛杉矶人均收入只有旧金山的71%。同时值得注意的是，洛杉矶不仅不能与旧金山并驾齐驱，它甚至无法跟美国很多其他主要都市媲美，其人均收入低于纽约、芝加哥、波士顿、华盛顿D.C.和费城这五个城市的平均数。可以说，洛杉矶1970年属于高收入俱乐部的一员，现在则处于高收入和中等收入俱乐部的边缘。如下事例更是说明，洛杉矶虽然现在仍算是头部明星城市，但是发展的步伐的确慢了下来，发展的势头并不是那么乐观：

◆1970年的洛杉矶拥有大量高科技产业，仅航空航天集聚雇用的从业人员就超过10万人，超过35万名从业人员受雇于“飞机和零部件”相关产业、“国家安全”和“军需品”部门。但是到了2010年，更广义的航空航天集聚雇用的从业人员数甚至不及1970年这一产业雇佣人数的一半。

◆1960年，洛杉矶的企业运用内部设计制造出复杂的芯片，生产的半导体比湾区更多。1970年洛杉矶和旧金山都聚焦发展信息技术，当时旧金山信息产业雇用了38621名从业人员，而洛杉矶的信息产业从业人数高达81872人。然而到了2010年，洛杉矶的信息技术从业人员153524人，占当地就业份额的2.7%。虽然整体表现还算可以，但与旧金山相比，则是小巫见大巫了。旧金山2010年信息技术从业人员255334人，占当地就业份额的10.2%。

◆1990年左右，洛杉矶的专利数目总数比旧金山多，但是到2005年，湾区获准的专利几乎是洛杉矶的三倍。直到20世纪中期和晚期，洛杉矶和旧金山在“计算机和通讯”、“电气和电子”每一个专利类目上专利数目大致相同，但是2005年，湾区在计算机和通讯业的专利是洛杉矶的4倍；在人均专利数量上，湾区的创造性则10倍大于洛杉矶。

◆洛杉矶不是不注重创新，然而其创新活动分散在很多不同领域，并且在任何一个领域里它都不具备显著优势：虽然在35个子类别中的26个里面，洛杉矶都能跻身都市地区的前5名，但是仅仅只在“游乐设施”这一大类成为领头羊，其他各方面的优势并不突出。

◆2010年，旧金山湾区十个最大的贸易部门中的八个部门薪水超过10万美元，而大洛杉矶排名前十名的部门中没有一个部门能达到这一底线。

◆洛杉矶在1970年时曾经拥有世界上最大量的具有博士学位的工程师，但是现在却早已地位不保，吸引这方面人力资本也是较为乏力。2010年，洛杉矶从业人员平均受教育程度比美国平均水平低2%，拥有大学本科学历从业人员占比27%；湾区从业人员平均受教育程度则高出美国平均水平8%，拥有大学本科学历从业人员占比49%。

二、洛杉矶拥有一手“好牌”为什么没打好？为什么资源条件高度相似的旧金山却达到全球知识经济体的巅峰？

虽然今天的洛杉矶依然闻名全球，但是回顾历史，洛杉矶的确有过一段更加辉煌的岁月。直到20世纪90年代之前，航空和航天业遍布大洛杉矶地区，人们对航空航天的兴趣越来越浓厚，航空航天文化风靡整个南加州。在那一阶段，大洛杉矶地区的航空航天企业积极进取，努力把握技术和商业市场机遇。特别值得一提的是，在引发计算机革命，尤其是在运用于导弹、航空制导系统和通信等技术方面，洛杉矶的航空航天集群曾是具有领先优势的创新者，该地区的企业曾是全球半导体产业的早期领袖。

同时，南加州的航空航天产业也衍生出大量创新活动。例如，ICBMs需要卫星，但是卫星制造出来后却用于其他目的，与此相似，西部电气公司研发半导体的目的是解决美国通讯系统的交换问题，但是半导体后来却被广泛用于计算。洛杉矶地区还为NASA研发航天探测器，探测器需要先进的通信系统以将探测到的信息传输给地面，为了提高这些传输信号的质量，工程师们创造出了蜂窝电话和无线通信。

然而，到了20世纪90年代，美国国防部在冷战结束之后缩减军需，导致洛杉矶航空航天产业的业务急剧下降，伴随而至的是大洛杉矶在都市地区排行榜上的名次迅速下滑。这种外在客观形势的巨变，对于一路凯歌、心气甚高的洛杉矶来说，不啻于当头一棒。

但是，当我们透过历史的迷雾，心平气和地用科学眼光梳理洛杉矶的发展史时，我们就会发现，航空航天业的衰落只是洛杉矶在更大范围上失败的一个征兆：洛杉矶在开展“新经济”所要求的高端组织实践上失败了。

那么，洛杉矶的经济与科技发展组织实践形式究竟是怎样的呢？这种组织实践形式怎么就不适应新经济的要求呢？

概括地说，洛杉矶的经济与科技发展组织实践形式是一种“高科技综合体”的模式，这种高科技综合体的组织结构以及该地区企业行为趋向于“大规模的垂直一体化研究、研发和生产”，渐渐远离形成于航天业阶段的开放而高度多样化的承包和外包网络。这并非传统意义上的垂直一体化，而是按级别组织和集中计划的系统，其中位于顶层的主要承包商控制任何一个项目和相关的主要合同，分包商则以高度结构化的方式为主要承包商工作。这种组织形式与硅谷截然不同，后者则是一种灵活开放的企业之间的网络和中间人的组织形式，具有企业间高水平的流动性。

洛杉矶这种组织实践形式不仅不适应信息技术产业发展，在生物技术产业发展上也很不灵。20世纪80年代，洛杉矶曾经拥有最好的生物技术研究机构，直到今天为止，它仍然是世界上非常著名的生物技术公司所在地，这就是位于洛杉矶郊区千橡市的安进公司（Amgen）。这个地区的早期科技突破使之成为生物技术产业的诞生地。然而，30年后，旧金山拥有的生物技术公司的数目却是目前洛杉矶的7倍多，而且在专利数目和风险资本两方面，洛杉矶在湾区面前也只能自叹弗如。生物技术的发展说明，洛杉矶虽然具有最初的优良禀赋和突破，但它的问题却在于“过时的组织实践和薄弱的关系基础架构”。

作为洛杉矶的对比参照系，旧金山能够达到全世界知识经济体的巅峰，能够成为全世界新经济发展的圣地，旧金山确实走出了一条与众不同的新经济发展道路，构建了一种特色的组织实践形式和富有活力的关系基础架构。具体来说，它们以特定的方式产生联系：地区产生或吸引那些能构建新产业或在现存产业引发革命的企业家；企业家为了做到这一点又进行突破性创新；然后创新又转变成新的组织类型（主要是企业和企业网络）；新兴生态系统里各种各样的行动者重新认识自己的角色并形成一些习惯，这些习惯使他们能够协调这个新兴的生态系统；这些条件让其中一些企业成长成为持久的较大的企业，但是，对创新保持开放的态度，在某种程度上需要通过维持供应商和合作企业灵活而强有力的网络来实现。

上述这段高度概括性的模式总结，用通俗形象的语言表述就是，湾区对创业创新有更多要求，湾区拥有生机勃勃的、密集的非正式关系网络，这些网络就是由投资人、企业家和科学家以及其他中介人等组成的“看不见的大学”，这种隐形大学将科学家和创业环境通过强有力纽带连接起来，努力将研究成果转变成创新性经济活动，从而涌现出更多的“创建产业的企业家精神”和大量“创新企业”。更为难能可贵的是，这种关系网络创造的是一个饱含时代精神的“实验性的环境”，而不是传统的“循规蹈矩的环境”，这种环境极大地鼓励创新精神和活动，就像一个超强磁场，吸引越来越多的人员、要素等流入。

比如，从商业领袖网络来看，在湾区“一个产业中一个公司的董事会董事同时担任另一个不同产业中另一个公司的董事会董事”的关系网络现象较为普遍，董事会董事的交叉身份将这些跨产业部门紧密联系在一起。湾区商业精英的高水平关联性可以反映该地区高度专业化的科技活动，比如在2010年，大洛杉矶50家最大的企业中只有12家分属三个最大的产业，而湾区的50家最大企业中则有37家企业分属三大高端产业。

有研究指出，湾区55%的生命科学研究者通过在一家公司或一个组织中供职而建立相互联系，大洛杉矶的这个数字仅仅是2%。在圣地亚哥和湾区的生物技术公司的管理人员和公司创建者也是如此，超过90%的高级管理人员和公司创建者在他们职业生涯的某一个时期曾一起共事。

诠释这种新型组织实践形式和关系基础架构的典型案例，就是湾区的龙头生物技术企业——基因泰克。创建于1976年的基因泰克将严肃的科学指导和风险资本基金结合在一起，以一个初出茅庐的年轻企业家和一个世界级的科学家为中心，他们走到一起，几乎是白手起家，立即共同开发了新组织实践、目标和流程。在关于什么能激励人们（自由、所有权）以及公司如何能获得成功（财政保守主义）方面，两个创立者有着共同的价值观。也许最关键的是，他们没有受到商业科学传统的限制，他们能够创造一个全新的混合物——以商业方式资助的世界级研究实验室。

客观而言，构建这种新型的组织形式和生态，洛杉矶也并不是一无是处，可圈可点的就是著名的好莱坞。在电影娱乐产业竞争性更趋激烈的大背景下，好莱坞通过灵活建立网络关系的方法，使娱乐业成为基于项目的产业，以应对这些技术和市场变化，制片厂的雇员人数剧减，出现了很多独立供应商；这一产业的很多工作人员摇身一变，成为自由经纪人；产品也越来越富有创新性（卖座大片、电视、差异性细分市场、新的摄影技术和美学模式等）。好莱坞通过创新应对外部变化，在生产工作中使用新的组织形式，利用创意人才、企业和中介构成的强大网络，使得好莱坞集群非常繁荣，俨然是超越时代的新经济。

尽管洛杉矶的电影娱乐产业非常成功，但是遗憾的是，高度集中的创意艺术并不能解决整个大洛杉矶的高收入问题。在最好的情况下，这个部门既不够大也没有足够高的工资，无法让洛杉矶重新回到从前的顶级发展俱乐部。

如果追问洛杉矶和旧金山不同发展路径的背后深层次原因，地区领导阶层的战略选择则是重要决定因素之一。1970年，洛杉矶和湾区都是极高收入俱乐部成员，两者也是极高成本地区俱乐部成员，原因在于两个地区的高土地、高住房和高消费价格的组合因素。自从1970年以来，两个地区的制造业都输给了其他地区俱乐部成员，这些成员或是美国的中等收入地区或是发展中国家的低收入地区。然而两地的领导阶层对于这些变化的反应却不尽相同，洛杉矶领导层为自己选择了低端路线，而湾区的领导层则围绕着该地区的宏伟愿景团结在一起。

具体来说，湾区领导层对人力资本和技术集群、生产力增长、股东回报率增长、私人公司增长、湾区风险投资产业、世界500强企业设在湾区总部的数量、世界级学术和研究设施、创新手段、面对经济重组的顺应力等问题甚为关注。可以说，湾区领导层对“知识经济”的持续关注，并进一步强调地区经济的应变力及地区共同应对挑战的能力，是旧金山不断繁荣发展的重要原因。

与湾区相比，洛杉矶的领导层在“是否将追求高工资、高技能的经济体作为本地区的目标”这一问题上举棋不定。即使对知识经济表现出一种姿态上的认可，他们却对新经济的社会-制度基础缺乏深刻理解。相反，他们在传统产业上打造洛杉矶新优势的想法与行动却很坚定。比如，在众多产业集群中，贸易服务（如港口-物流综合体）是唯一得到领导阶层持续关注的产业，正是这种原因，大洛杉矶才成为了当今著名的全球贸易和转运中心。但是由于港口和物流业并非创造高薪工作的产业，大洛杉矶的港口-物流业的成功增长，颇为自相矛盾地成为该地区人均收入排名下降的原因。而且，对港口-物流产业过度关注的负面效果就是对新经济的忽略。

取代新经济议程的是，洛杉矶地区领导阶层对低工资的传统制造业的重视，他们坚信能够维持传统制造业，仍然能够与低工资、低土地成本的内陆地区竞争，坚信传统制造业将可能对地区收入水平产生积极作用。事实上，洛杉矶永远不可能属于能把制造业从美国成本更低的地区或海外吸引回来的地区俱乐部，因为它们之间的成本差异是结构性的。归结起来，只能说明洛杉矶地区领导层还是持有典型的“旧经济”思维方式。

（作者李显波系上海发展战略研究所所长。特此说明：文中所有关于洛杉矶和旧金山的资料和分析都引自于《城市经济的崛起与衰落》，特别向作者和中文译者致敬）

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