中国式基础设施干预：诠释中国增长的新思路

改革开放以来，中国不仅创造了经济增长奇迹，同时开创了地方政府通过基础设施建设主动作为、促进地区经济增长的先河。图为浙江舟山，正在建设中的舟岱大桥主通航孔桥，2019年9月10日摄。 视觉中国 图

1978至2008年间，中国经济的年均增长率达到 9.7%，中国成为自二战以来13个保持经济增长率达到或超过7%至少25年的经济体之一，被世人称为“中国增长奇迹”。

目前，中国已经成为全球第二大经济体、第一大贸易国、第一大外汇储备国、第一大制造业国、第三大对外投资国，210种工业产品产量全球第一，钢产量超过世界的50%，是第一大汽车消费国。

2010年中国国内生产总值（GDP）超过日本，中国成为世界第二大经济体。自那以来，中国崛起就被国内外人士所关注。人们试图对这个崛起进行理论上的解释，“中国模式”是这个解释的结果之一。

但是，“中国模式”具体是什么模式呢？现在人们对这个模式还没有形成统一的认知。实际上，“中国模式”只是对中国崛起的比较笼统解释的代名词而已。

一、传统解释

中国崛起引起了学界研究中国增长奇迹的兴趣，国内外学者从不同角度进行了解释和说明。

国外比较有代表性的论点包括经济改革说、资本积累说、初始条件说、模糊产权说、发展战略说等。国内研究比较有代表性的论点包括要素动因论、制度动因论、需求动因论等。

经济改革说大致认为，中国转型发展成功的基本原因是采取了渐进主义的转型战略，而俄罗斯的转型在最初几年造成非常恶劣的后果，是因为俄罗斯采用了“休克疗法”。有学者认为，中国走出计划经济的藩篱不是通过撤出政府对现有公共部门的控制，而是依靠迅速增加国民经济中新兴私有部门的比例来实现的。这一点，加上稳定的政治环境以及中国对外商的吸引力，是近年来中国经济快速发展的重要原因。

资本积累说的代表性意见认为，中国的经济奇迹和亚洲模式没有区别。亚洲模式主要来自投资的推动，而投资来源于高的国民储蓄，这种模式通过抑制性的国民储蓄将很高的储蓄转化为投资，加速了资本形成，再通过投资拉动国民经济的高速增长。中国模式亦是如此，无论是从GDP、贸易还是工业化的进度来看，中国都在沿着其他亚洲经济体曾经走过的道路前行。

初始条件说认为，认为，中国经济增长奇迹得益于一系列初始条件和内部条件，包括劳动力条件、金融条件等。从而，中国增长不是什么“奇迹”，只要具备相关条件，持续、快速的经济增长就会自动出现。

模糊产权说认为，中国经济的成功与模糊产权有着密不可分的实质性联系。学者们指出，转型政策不能依靠意识形态来引导，而要由谨慎分析和对实际发生的情况具体评估来引导，而中国农业土地由集体或村镇掌握的政策正体现了这一点，从而保证了经济的快速发展。

发展战略说认为，中国奇迹的形成来自中国强有力的领导班子、持续明晰且符合中国国情的发展战略、合理的制度安排以及积极财政政策拉动内需等因素的综合作用。只要这四个关键因素不变，中国经济还会保持持续快速的发展。

国内部分学者沿袭了新古典经济学理论中的要素动因论，认为劳动或人口增长、资本积累和技术进步等是中国经济长期增长的动因。

需求动因论认为，在中国长期经济增长中，市场需求及其结构变化也起着重要的推动作用。

二、地方政府主导下的发展

进入新世纪以来，国内部分学者对西方主流经济学框架下的中国增长奇迹解释产生怀疑，开辟了中国增长模式研究。

对中国增长模式的解释主要有“中国特色的联邦主义”，以及“（地方官员）为政治晋升而竞争”论和“（地方政府）为经济增长而竞争”论。

根据分权理论，现任清华大学经济管理学院教授钱颖一和美国斯坦福大学政治学系教授巴里·温加斯特（Barry R. Weingast）等人提出了中国特色的联邦主义假说。

他们认为，“市场维护型联邦主义”（Market-Preserving Federalism）引致中国式分权在促进经济增长方面的成功。他们强调，中国地方政府的强激励主要来自两个重要方面。一是行政分权。改革开放之初中央就把很多经济管理权力下放到地方，使地方拥有相对自由的经济自主决策权。二是财政分权。中央把很多的财权下放到地方，而且实行财政包干，使地方能与中央分享财政收入，财政收入越高，地方留存就越多。这两项激励政策使得地方政府有较高的热情去维护市场，促成了地方政府在经济控制与市场机制之间取得微妙平衡，从而推动了地区经济增长。

然而，该理论虽能解释中国20世纪80年代的地区经济增长，但难以解释20世纪90年代以来的地区经济增长，因为尽管行政分权与财政分权确实是构成地方政府激励的重要来源，但它们并不构成中国地方政府内部的最基本激励，而且中国的市场维护并不完善，市场经济发展至今仍面临诸如市场分割、行政垄断、地方保护主义等不利于公平竞争的问题。所以，行政分权与财政分权本身并不能保证市场维护的合理激励一定存在。

针对财政联邦主义的不足，北京大学光华管理学院教授周黎安等人提出了“为政治晋升而竞争”模式。周黎安认为，地方官员为获得政治晋升机会，驱使地方政府采取措施促进经济增长，从而成就了增长奇迹，造福了当地民众。张军在此基础上提出了地方政府为经济增长而竞争的模式，认为中央政府用“标尺竞争”取代了过去对地方政府的政绩劝说，地方官员为政绩而开展横向竞争，是中国经济发展成功的关键原因。

上述假说和模式形成了中国特有的地方政府主导型发展理论。

三、投资驱动增长

尽管地方政府主导型发展理论对中国的增长奇迹具有强大的解释力，但故事还没有结束。

无论是钱颖一和温加斯特等的中国特色联邦主义，还是周黎安等的地方官员为政治晋升而竞争模式以及张军的地方政府为经济增长而竞争模式，它们都有一个共同的特点，即仅从需求动机或激励层面分析地方政府的经济发展行为，其理论成立的条件是地方政府的财政激励和政治激励能够通过“有效的抓手”转化为推动经济增长的现实能力。

殊不知，一个完整的经济发展行为，不仅受到地方政府的激励动机或发展愿望影响，更受到地方政府推动经济增长的现实能力的制约，地方政府不仅要“想”发展经济，而且“能”发展经济。根据发展中国家的现实，后一个问题比前一个问题更重要。

世界上几乎没有一个国家的政府不想发展经济、促进增长和增加国民财富，但由于能力不足，特别是没有形成强有力的“抓手”，其经济发展的强烈愿望多半落空了，因而大部分国家特别是发展中国家的经济表现并没有得到明显改善。为此，只有揭示出中国的地方政府是如何“能”发展经济的，中国的故事才是完整的。也就是说，要搞清楚地方政府主导型发展模式到底是什么样的模式。

现有文献强调，中国经济增长呈现出鲜明的地方政府投资驱动特征，所谓的“地方政府主导型发展模式”，实际上就是20世纪90年代以来所形成的地方政府通过投资驱动经济增长的模式。这种观点得到学界的普遍认同。

众所周知，在过去二十多年的中国经济增长历程中，投资发挥了巨大作用。有关数据显示，自1997年以来，受政府控制的国有经济投资占GDP的比例一直在16%-23%间波动。1996至2010年，由政府主导的投资资金规模从3045亿元增加至4.2万亿元，年均增长20.6%，政府投资率平均为 9%~13.4%。中国政府投资率不但高于欧美发达国家水平，也高于以政府干预经济发展著称的日本。这样，所谓“地方政府主导型发展模式”，简言之就是，地方政府通过“抓投资”来形成推动地区经济增长的现实能力。

但在过去二十多年里，以大量地方政府投资驱动经济增长的模式一直受到学界批评。批评意见包括：这些投资产生大量不良资产，投资效率不高，过高的投资率和投资效率下降可能加大金融风险并积累长期风险，导致政府行为的微观化、企业化、趋利化，等等。

但无论如何，到目前为止，这种增长模式确实对中国创造增长奇迹发挥了关键作用，贡献有目共睹。

问题是，中国的地方政府通过投资什么来促进地区经济的发展呢？

四、基础设施干预

上述问题的答案是基础设施，即“地方政府主导型发展模式”实际上可以理解为地方政府通过基础设施投资来驱动地区经济增长。笔者把中国地方政府通过基础设施投资驱动地区经济增长的行为，称为“中国式基础设施干预”。

（一）基础设施干预的内涵

基础设施干预，顾名思义，是政府主动出击，对基础设施的建设进程和投资行为实施干预的过程。它是政府通过基础设施直接参与或干预地区经济增长活动的一种策略行动，是政府对经济发展可作为的地方，而且与政府间接服务经济活动的行为有着明显区别。政府提供基础设施的主动与被动关系，决定了干预是否成立。

政府如果顺应基础设施自由发展，被动提供基础设施，则不能称为基础设施干预，顶多是基础设施发展。其背后的因果关系是经济发展导致了基础设施发展，经济发展是因，基础设施发展是果。如果政府对基础设施实施干预，则会出现相反的结果，基础设施优先发展。其背后的因果关系是基础设施发展促进了经济发展，基础设施发展是因，经济发展是果。

但基础设施干预发挥作用是有前提条件的。

首先，实施基础设施干预对经济增长是有效的。

基础设施对经济增长的重要性体现在：其一，基础设施投资可以形成基础设施资本，基础设施资本的增长当然能促进经济增长；其二，基础设施可提高私人资本的生产力和效率，也就是说可提高私人资本的产出弹性，从而促进经济增长；其三，基础设施投资可促进就业，从而提高劳动投入量，促进经济增长。

所以，基础设施投资具有所谓的“乘数效应”，能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。为此，实施基础设施干预的回报是相当丰厚的，对发展中国家的经济起飞更是如此。此外，基础设施是否完善是一个国家或地区的经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。

其次，基础设施发展处于初期或上升期。

尽管基础设施干预对发展中国家打破贫困恶性循环具有重要意义，但基础设施建设具有典型的阶段性特征，基础设施的完善有一定限度。而且基础设施建设高度依赖人口、城镇化、工业化等因素，尽管这些因素决定了基础设施干预对启动发展中国家的经济起飞是否有效，但对于基础设施完善到一定程度的国家，其有效性在下降是不容置疑的。所以，实施基础设施干预的国家应大都为发展中国家，其基础设施发展阶段应处于初期或上升期。

再次，政府能够为基础设施外生融资，独立实施基础设施干预。

基础设施干预的条件是政府有能力解决财政资金渠道以外的基础设施建设资金问题。这是个硬性条件，因为发展中国家财政资金通常对基础设施的支持力度非常有限，难以满足实施基础设施干预的资金需求。也就是说，政府需要有能力打破经济发展阶段性特征的限制，能够筹集到财政资金以外的足够多的建设资金支持基础设施优先发展，而不受制于当前的产业发展和税收状况。

（二）中国式的基础设施干预

中国式的基础设施干预有自身显著的特征，主要体现在地方政府特性和地方政府的着力点两个层面。

先来看地方政府特性。

改革开放以来，中国不仅创造了经济增长奇迹，同时开创了地方政府通过基础设施建设主动作为、促进地区经济增长的先河。这是中国式基础设施干预最大的特点。

新中国成立以来的政府主导型发展模式实际上可以理解为两个阶段。第一阶段是1949年至1978年，政府主导型发展模式表现为中央政府主导，实行高度集中的计划经济，政府主导企业如何生产、生产什么、为谁生产等微观行为，政府是唯一的资源配置和经济决策者。第二阶段是改革开放以来，特别是20世纪90年代以来至2012年，这个模式表现为地方政府主导。由于中央政府向地方政府放权，地方政府具有强大的经济发展功能和经济治理权限，不仅表现在地方政府推动产业发展上，更表现在地方政府实施基础设施干预上。

此外，20世纪90年代以来的地方政府主导，与传统的中央政府干预理论明显不同。比如重商主义强调政府对经济生活积极、主动、严格地干预，主张国家通过贸易保护主义增加国家财富，强调中央政府干预。凯恩斯主义是国家干预主义，其政策主张是通过扩张性的财政政策和货币政策刺激或创造有效需求，面向的也是中央政府。之后的新凯恩斯主义和发展经济学的结构主义也均指向中央政府干预，强调中央政府在产业政策方面的特殊作用。这些中央政府干预理论实际上忽视了地方政府在地区经济发展中的重要作用和特殊性。

中国模式尽管也强调中央政府及其实施的财政政策、货币政策的重要性，但地方政府在地区经济增长方面的表现却是独一无二的。

最后，地方政府在基础设施干预方面具有独特优势。基础设施建设往往与一个地方具体的地理位置紧密相关，因而具有地域特色，地方政府基础设施投资的分散决策可能比中央政府的统一决策更具优势。而且基础设施一旦建成，不易搬迁，建设地是直接的受益者，所以地方的积极性更高。

在中国，中央政府和地方政府都能实施基础设施干预。但即使是中央政府力推的基础设施项目，也是通过地方政府来推动的，原因是地方政府一般都提供配套资金，而且地方政府具体操作项目用地事宜。跨区域的大型项目，也需要所涉及区域地方政府提供土地支持。所以，中国中央政府提供基础设施实际上也可以理解为是地方政府提供，具有地方政府特性。

再来看地方政府的着力点。

中国增长奇迹的创造，归纳起来主要表现在两个方面：一是产业特别是制造业获得了巨大发展，成为世界工厂；二是基础设施获得超常规发展，成为基础设施大国。

在中国，东部地区表现出产业发展与基础设施发展并存的特点，以产业发展为主，基础设施发展为辅；中部地区也表现出基础设施发展与产业发展并存的特点，但以基础设施发展为主；西部地区基本上是以基础设施发展为主导力量。那么，政府真正能够对经济增长发挥作用的地方到底在哪里呢？

首先，产业发展到底是政府干预的作用大，还是市场机制的作用大，是值得商榷的。这也一直是政府干预主义与自由主义争论的焦点，至今不分胜负。尽管政府干预主义一直强调政府的产业政策促进了产业发展，但自由主义认为产业政策的采用一般来讲并不是经济发展的助推剂，顶多是润滑剂。这意味着政府对产业发展实施干预的作用是有限的。

即使在推动产业发展方面，地方政府发挥作用最大的领域的也是基础设施。在中国特别是中西部地区，地方政府推动产业发展最典型的经验就是建立各类产业园区，通行做法是先征地，建园区基础设施，然后招商引资。实际上，招商引资项目能否落地，并不是取决于政府的推力有多大，而是取决于项目预期能否盈利。

其次，按照公共选择理论，基础设施是公共产品或准公共产品，只能由政府提供或协调提供。基础设施才是政府真正可作为的地方。

亚当·斯密在《国富论》中认为，建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施是国家的职能，而且这些公共事业和公共设施的建设资金可以通过对所建项目征收税费得到补偿。北京大学教授林毅夫指出，基础设施是准公共物品，只能由政府来完成，即使由私人或企业来完成，也需要政府协调。

所以，20世纪90年代以来，中国地方政府应对发展问题的解决方案主要是政府对基础设施予以充分干预。时至今日，在经济新常态下，政府仍然实施大规模的基础设施投资计划，希望借力基础设施投资跨越中等收入陷阱。

五、诠释中国增长奇迹的新思路

在工业化和城镇化背景下，地方政府出于经济增长、造福民众的目的，设法变现了土地的价值，由此聚集或筹集到大量显性和隐性土地收入，并将这些收入作为建设资金，投资于基础设施，用于资本形成，直接拉动了经济增长，或通过支撑制造业等产业发展刺激了经济增长，形成以基础设施资本驱动地区经济增长的发展模式。

考虑到土地与中国基础设施之间的强因果关系，我们能够形成解释中国经济增长的新思路，即从“土地-基础设施-经济增长”的新逻辑中解释中国增长奇迹。

可以看到，在过去二十多年，基础设施在地方政府推动地区经济增长过程中扮演了一个非常重要和特殊的角色，上述多个结论揭示了基础设施的超常规发展对中国经济增长的意义是极其重要和不可替代的。

[本文是作者对其近著《大国基石：中国基础设施的发展逻辑》（广西师范大学出版社，2019年6月出版）第二章（“以地谋发展”）第四小节（“更深含义——与众不同的中国增长模式”）的改写，略去注释并有较多删节。经授权发布，具体技术细节请参考原文。]

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