在规律和规则中推进长三角一体化

区域一体化本质上是经济社会发展到一定阶段的客观现象，是从繁花点点到满园春色的升华。区域整合在世界范围内已有诸多成功案例，小到一国之内的地方行政区域之间，大到类似欧盟的国家层次。丰富的区域发展理论和实践，可以为长三角更高质量一体化发展提供借鉴，加快建成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。

把握一体化的内在规律

市场经济条件下，区域发展有其内在规律，这些规律很大程度上塑造了区域一体化的基本面貌和长远走向。

第一，核心城市带动规律

从城市形态角度看，区域一体化实际就是城市群与都市圈。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。数个以大城市为核心的都市圈构成了城市群。

因此可以说，核心城市，尤其是作为世界城市网络重要节点的全球城市，构成了区域一体化的内生驱动。无论是世界六大城市群还是四大湾区，总是拥有一个或数个全球城市。核心城市是国际和国内两个扇面的交汇点，长板突出，通常具备综合性功能体系，以及不可复制与替代的核心竞争力，并在金融、创新和文化三大领域占据高位。一体化的区域边界决定于核心城市的辐射半径。

核心城市的形成，既是自身强烈发展意愿和卓越发展战略的客观结果，也是区域非均衡发展规律的必然体现；核心城市对一体化的积极作用，集中表现为高能级要素比如资本、技术和信息等，以及高质量要素比如医疗、教育和文化等的输出和辐射。无疑，上海、杭州、南京、苏州、宁波、合肥等城市将是长三角一体化的主导驱动和关键引领，而上海的龙头作用更是独一无二、无可取代。

第二，集聚与分化规律

一体化作为区域内城市普遍意愿的事实，并不意味着每个城市的功能和作用一样化、均质化，区域一体化也无法背离区域发展的基本规律。区域发展内在地体现出非均衡特征，直观地表现为点上集聚和面上辐射。

区域一体化作为发展战略，本质上是一个区域内高水平重新洗牌的过程，客观上伴随着集聚与分化。从这个意义上讲，一体化并不是区域内所有城市发展的灵丹妙药，更不会有“一招鲜”“一贴灵”的虚幻效果。

相反，所有城市要在一体化这一新格局下重新找到自我定位，重构自身发展战略。考虑到一体化本义是消除要素流动的各类障碍，人为圈留要素以维持发展的可能性越来越小，集聚与分化的态势更为显著。例如，东京都市圈已然高度成熟，但东京的集聚仍在持续。

但需要注意的是，一体化背景下集聚与分化是基于良好的发展基础，其取向和结果往往也是打造出更为强大的区域整体。因此，好的一体化规划往往是引导和促进高水平分化，而非干预甚至阻止分化。

第三，高质量分工规律

成熟的一体化区域是“平”的，是对“中心-边缘”等级序列的颠覆，其核心机理在于垂直分工与水平分工的动态均衡，水平分工占据主导地位。水平分工并不意味着城市间实力的拉平，而是适应城市网络结构的分工形态，不同城市发展基于自身比较优势的核心竞争力，从而在人均产出和人均收入而非总量规模方面差距可控、逐渐拉平。因此，水平分工是区域一体化健康可持续推进的关键，也是抑制低水平分化的法宝。

对于区域内的中小城市而言，普遍深度融入核心城市的价值链、产业链，通常会涌现一批全球范围内的“单项冠军”“隐形冠军”和“特色之城”。水平分工也意味着，即使是区域内最核心的城市，打造综合功能也并非面面俱到、样样都要。一些非核心功能的部分环节，完全可以通过一体化，由区域内其他城市承载。最终，通过一体化形成区域间新的科学合理分工，共同锻造更大规模、更强实力的全球经济竞争的新极核。

第四，开放引领规律

区域一体化是区域内开放发展、顺应要素自由流动的结果。开放包含对内开放和对外开放两个维度，高水平的一体化必定是市场化、国际化的典范。一体化的本义是对内开放，即消除行政边界对要素流动的阻碍，在更大尺度上实践市场在资源配置中的决定性作用。但从从世界范围内的成功一体化实践来看，主要发生在当代经济全球化过程中。往往是处于世界城市网络核心节点的全球城市，由于要素高度集聚、功能全面拓展，逐步超越行政边界向外拓展，从“全球城市”走向“全球城市区域”，形成了区域一体化的原动力，逐步塑造出都市圈和城市群。

世界著名的都市圈和城市群，都是全球经济大循环的关键一环，面向的均是广阔的国际市场，着眼的也是全球竞争。典型如日本，国内市场规模有限，但却形成了以东京都市圈为代表的区域一体型竞争单元，其秘诀就在于高度外向化的经济结构。因此，内向化的区域一体化毫无意义，对内开放只有置于对外开放大框架下才能获得动力与活力。

第五，制度和技术双轮驱动规律

一体化的内生动力是区域生产力发展，是市场经济力量的体现，但高质量的一体化必然不是自发而成，必定是高效市场和有为政府的有机结合。科学的制度框架是世界著名一体化实践的必备要素，它提炼了区域的共同愿景，提升了区域的发展品质，也提供了区域的合作架构。

好的一体化制度框架通常是多层次多维度的，由战略规划牵引，包含经济、社会、基础设施和生态环境等多领域有形或无形、成文或不成文的机制安排，并有合作委员会、联席会议等体制架构。

同时，随着信息和交通等技术的进步，技术在一体化进程中的作用日益显著，不仅推动了道路等物理层面的连接，更解决了信息动态共享、跨区域即时结算等层面的长期障碍，全面激发了各类要素在区域间流动的自由度和便利度。制度和技术的双轮驱构成了当代一体化实践的新态势。

第六，动态演化规律

一体化是个动态过程，也是一个历史过程。动态演化一方面表明一体化不是一蹴而就、凭空而成，高质量一体化必定具有区域间长期合作、持续磨合的坚实基础；另一方面，一体化的动态性也表明区域内的城市格局、合作重点以及制度安排都不是一成不变，需要根据推进阶段和宏观环境进行相应调整。高质量并非指固定不变的标准，高质量一体化没有终点，而是一个久久为功、迭代升级的持续过程。如果满足于、止步于特定的标准或水平，一体化也可能走向衰退和分离，这也是动态演化的另一个侧面。

遵循高质量的规则体系

规律具有客观的刚性，它要求外在的人为规则必须顺应事物演进的内在逻辑。长三角更高质量的一体化，离不开基于规律的高质量规则体系。

一是互联链接规则。“要致富，先修路”，背后的道理在于连接是发展的前提。一体化的基础是无障碍的互联互通，最大限度消除制约要素自由流动的物理和行政阻碍。通过各个尺度、各个领域的互联，形成区域内城市网络，并依托数个核心大都市实现与全球经济运行体系的链接，也即连接彼此、链接世界。互联互通要求必须打破封闭和隔离导致的既得利益格局与保守不作为惰性，做到“以联通为常态，以区隔为例外”。

二是市场基准规则。凡是真正一体化的区域，或者具有一体化潜力的区域，都是尊重市场的市场规则高地。只有充分有效的市场竞争，才能推动一体化持续深入。国家级规划指引下的高质量一体化，并非对市场原则的替代，对市场竞争的排斥;相反，是为了促进有约束的、有规则的良性竞争，让长三角成为市场在资源配置中起决定性作用的典范之区。

三是协作共享规则。在一体化的共同愿景之下，鼓励竞争与提倡合作并行不悖。一体化的关键在于构建适应竞合格局、支持协作共享的体制机制。一方面，聚焦创新体系和创新生态，为跨行政边界的产学研用，以及产业间和产业内上下游合作创造条件，打造多个具有国际竞争力的创新型产业集群。另一方面，更重要同时难度更大的则是搭建长三角内地方政府间的有效合作框架，以政府协同牵引和带动各领域的对接与协作，核心在于高能级和高质量要素的流动与辐射，从而共享一体化发展的果实。

四是特色差异化规则。一体化并非均质化和一样化，每座城市都必须于新的区域格局中再定位、再出发。在大中小城市体系内，核心大城市具有更为突出的综合性功能优势，处于发展战略的中心位置，而部分中小城市在新形势下容易失焦、失位和失方向。因此，一体化的制度设计应鼓励和引导中小城市走特色发展道路，不求“大而全”，但为“小而精”，努力用“差异”消解“差距”，在人均指标上求平等，在细分领域内展风采。

五是基础单元聚焦规则。都市圈是介于宏观层面的城市群与微观层面的城市个体之间的中观尺度和基础单元，具有驱动宏观、带动微观的重大效应，应成为长三角一体化的“牛鼻子”。建议在城市群整体性制度框架下，围绕都市圈开展针对性政策设计，将推进重点和资源重心更多向都市圈倾斜，既能基于都市圈的多点开花实质性推动城市群建设，也能深度激发江浙沪皖三省一市的一体化积极性。

（作者徐建系上海市浦东改革与发展研究院副院长）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

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