外汇局官员：应将天秤币视作外币 纳入中国外汇管理整体框架

8月10日，在第三届中国金融四十人伊春论坛上，国家外汇管理局总会计师孙天琦介绍了美国社交巨头Facebook推出的数字货币计划Libra（天秤币），对外汇管理和跨境资金流动的六大影响以及四条应对建议。

孙天琦指出，Libra对外汇管理和跨境资金流动主要体现在以下六个方面：1.Libra可能会挑战我国现行外汇管理的政策框架。2.非法跨境资本流动可能增加。地下钱庄可能会如虎添翼。3.Libra可能会强化美元的统治地位，不排除中国部分境内交易Libra化。而Libra化本质上就是美元化。如果说中国境内交易允许，或者是无法完全禁止Libra的计价结算，那么在数字环境下一部分境内交易可能不可避免会Libra化，也就是美元化。4.挤压人民币国际化的空间。5.可能会扩展美国长臂管辖的范围。从Libra的储备金看，50%是美元。根据美国长臂管辖“最小限度联系”的原则，可以推测所有使用Libra进行交易的实体和个人必会被纳入美国长臂管辖范围。6.数字货币可能会在跨境业务中具有现实的生存空间。

孙天琦就此提出了四条应对建议：首先，将Libra视作外币，必须纳入中国外汇管理整体框架。目前看，Libra可以自由跨境流动，因此必须将其视作外币，纳入中国外汇管理整体框架。否则，建议禁止使用Libra。其次，除国家另有规定极少数极少数情况外，中国境内必须以人民币计价结算。包括数字环境下的境内交易的计价结算。绝不能出现在数字环境下境内交易的Libra化或者是美元化。第三，跨境金融服务必须持牌经营，金融牌照必须要有国界。新型金融服务提供商，绝不能说只拿着国外的牌照而没有中国的牌照，在中国境内“无照驾驶”。最后，推进金融业改革开放。Libra与法定货币在国际上的竞争，最终决定权在市场，起决定作用是各个国家的政治、经济、军事、文化等等的综合实力，因此当前阶段更应经一部推进金融业对外开放，增强中国金融业的综合实力，以应对未来的挑战。

以下为演讲全文：各位嘉宾大家下午好！很高兴跟大家做一个交流。主题是从跨境资金流动视角看数字货币，主要是Libra。我讲两部分，一是Libra对外汇管理和跨境资金流动的影响，二是应对。背景主要是基于从媒体上能够看到的Libra的技术框架。

一、Libra对外汇管理和跨境资金流动的影响

一是Libra可能会挑战我国现行外汇管理的政策框架。对资本项目完全可兑换、汇率完全市场化的国家而言，资金跨境可以无因划转，只要遵循“三反”的要求。在我国，资金跨境不能无因划转。基于资本项目开放的进程和汇率市场化的进程，相对应的外汇管理的一个基础的要求是强调外汇交易要有真实的交易背景，要审核交易的真实性。我们目前是把商业银行挺在一线，由银行对交易真实性进行审核。从Libra公布的技术特点看，Libra是C2C的，谁来落实对交易的跨境交易真实性的审核是摆在我们面前的一个问题。此外，从技术上，如何在数字环境下区分交易是境内交易还是跨境交易？这个交易是发生在境内主体之间还是境内主体和境外主体之间？这也是一个新的课题。

二是非法跨境资本流动可能增加。地下钱庄可能会如虎添翼。

三是Libra可能会强化美元的统治地位，不排除我国部分境内交易Libra化。Libra化，本质上就是美元化。咱们国内法定的计价结算货币是人民币。但是如果说我国境内交易允许，或者是无法完全禁止Libra的计价结算，那么在数字环境下一部分境内交易可能不可避免会Libra化，也就是美元化。

四是挤压人民币国际化的空间。

五是可能会扩展美国长臂管辖的范围。从Libra的储备金看，50%是美元。根据美国长臂管辖“最小限度联系”的原则，可以推测所有使用Libra进行交易的实体和个人必会被纳入美国长臂管辖范围。简单来说，如果现在的交易用的是欧元，和美元没关系，美国长臂管辖则管不上，如果欧元这部分交易改用Libra，那么美国的长臂管辖马上可以覆盖。

六是数字货币可能会在跨境业务中具有现实的生存空间。具体来讲，就是侨汇，涉及到普惠金融，这是G20关注的一个话题。一部分欠发达的劳务者在发达国家打工，定期把钱汇回国内供家属使用，可能给非洲家里每个月汇几百美元就够了，小额跨境汇款比较频繁。20国集团和世界银行大概在2010年左右做过调研，全球侨汇规模每年5、6千亿美元，成本高达12%，非正规渠道的侨汇成本是30%。2011年G20提出到2014年要把全球侨汇成本从10%降到5%，到今年二季度末全球侨汇成本降到了6.84%。联合国有一个2030规划，在2030规划中要把全球侨汇成本降到3%。也就是说，全球5、6千亿的侨汇，如果成本从8%或10%降到3%，每年就会有300亿美元让利于弱势群体。要从其他方面做到这一点是很困难的，如果侨汇成本降下来，就相当于国际援助。要从现有银行体系达到这一目标，难度很大，这个难度不是技术原因造成的，而是管制原因造成的。现有银行技术、汇款机制可能无法突破外汇等管制。而按照Libra所描述它的技术特点，或许它可以冲破这个外汇管制，发挥出它成本低、时间短、效率高、覆盖面更广的特点。当然它可能牵扯一个C端到B端，B端到B端，B端到C端，有更复杂落地网络问题。

二、应对建议

一是将Libra视作外币，必须纳入我国外汇管理整体框架。目前看，Libra可以自由跨境流动，因此必须将其视作外币，纳入我国外汇管理整体框架。这也符合我国现在的资本项目可兑换进程和汇率市场化进程。首先，Libra和人民币（即法币）之间的兑换，必须符合结售汇规定；其次，以Libra为媒介的跨境收支交易必须要有真实的交易背景；再次，可用于我国已承诺的完全可兑换的经常项目下货物贸易和服务贸易等交易，以及资本项下已经开放的交易，同时必须遵守现行外汇管理规定。技术上面临的课题则是，如何实现；BOP统计、数据采集如何跟上。在现行外汇管理框架下，如果做不到以上所说，我个人建议禁止使用Libra。

二是除国家另有规定极少数极少数情况外，我境内必须以人民币计价结算。包括数字环境下的境内交易的计价结算。绝不能出现在数字环境下境内交易的Libra化或者是美元化。

三是跨境金融服务必须持牌经营，金融牌照必须要有国界。新型金融服务提供商，绝不能说只拿着国外的牌照而没有我国的牌照，在我国境内“无照驾驶”。从一线实际工作接触的各类非法跨境交易的各种类型看，现有的、非数字货币环境下，跨境金融服务已经给监管提出了越来越大的挑战。数字环境下，这种挑战将更加明显。比如，一个机构拿到境外牌照，在境外建一个数字平台，在我国境内不拿金融牌照，然后就为中国境内提供金融服务（跨境交付模式的金融服务）。实践中，已经有此类提供跨境证券服务的公司在境外上市，还有专门提供此类跨境保险服务的公司在筹划境外上市。这些非法跨境交易涉及外汇、证券、保险、支付、银行开户、贵金属交易，还有跨境的买房金融服务，跨境财富管理等等。

媒体上讲，国内禁止赌博。但围绕中国，周边国家已出现了借助数字平台的“赌博带”。未来，也不排除会出现基于数字平台、拿到境外金融牌照、没有拿到境内金融牌照、专门给境内提供服务的“金融圈”或者“金融带”。这类机构背后，很大一部分是国人，做数字技术非常先进、无底线经营也非常有经验。

对监管者而言，第一，一定要强调持牌经营，牌照要有国界。美国监管部门2018年处罚一个爱沙尼亚公司6亿美金，就是因为其没有拿美国牌照而给美国人提供服务。对一些高风险产品，境外服务提供商不拿美国牌照则不得给美国人提供服务，美国要求必须在网站上清楚写明“不给美国人提供服务”。上周，我们登录了做此类业务的一个中国背景的公司，在其中文页面，如果选择是美国公民，下一步开户交易就走不下去，而选中国公民，就可以继续往下做。此类服务商不敢给美国人提供服务，但可随意给中国人提供服务，监管部门应反思。第二，监管理念一定要变。“过去不管，所以现在不管，先看看”“牌照不是我发的，所以我不管”，这种思想是要改正的。这种思想是导致目前金融乱像的原因之一，再不能让其成为跨境交付模式下、基于数字平台的跨境金融服务乱像的推手。功能监管一定要落地。

四是推进金融业改革开放。Libra与法定货币在国际上的竞争，谁的市场份额大，最终决定权在市场，起决定作用是各个国家的政治、经济、军事、文化等等的综合实力。监管部门一厢情愿要限定它，估计是很难起作用的。刚才讲的，我们的面临的那些非法的跨境的金融服务，从另一方面看，也可以认为是金融管制的结果。由于管制，出现了黑市和非正规渠道。Libra或许会成为促进改革开放的一股新的推动力。设想一下，当我国的资本市场完全开放，汇率完全由市场决定，当我们有了充分的“四个自信”，有信心相信全球市场会选择人民币的时候，我们可能就不会担心全球的数字货币问题了。

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