深汕特别合作区打破行政区划掣肘：两地共管变为深圳全面主导

刘兴贺

中国（深圳）综合开发研究院

公共经济研究所研究员2018年12月16日上午，深汕特别合作区正式揭牌，历经七年多的建设发展，正式升级为深圳第“10+1”区，正式迈入“深汕同城、湾区一体”新时代。深汕特别合作区未来必须置于国家改革开放40年再出发的全局战略高度，不断深化改革，持续推进创新，要更多着眼为区域协调发展、创新驱动发展、新型城镇化、精准帮扶等国家战略提供新实践、积累新经验，打造全国“飞地经济”发展新样本和区域协调发展新典范，形成我国“先富带动后富”发展新路径，为国家全局发展做出更大贡献。

一、深汕特别合作区概况和发展历程

（一）深汕特别合作区概况

深汕特别合作区位于粤港澳大湾区最东端，地处珠三角平原和潮汕平原之间，距离深圳60公里，西与惠州市接壤，东与汕尾市相连，南临南海红海湾，规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石镇和圆墩林场四镇一场，总面积468.3平方公里，海岸线长50.9公里，人口约7.65万人，海域面积1152平方公里。（二）深汕特别合作区发展历程

深汕特别合作区前身是深圳（汕尾）产业转移工业园位于汕尾海丰县鹅埠镇，是省级产业转移工业园，2008年由汕尾市政府和深圳市政府共建，规划面积为13.08平方公里。2011年，深圳（汕尾）产业转移工业园升级为深汕特别合作区，规划范围涉及四镇一场，规划面积468.3平方公里，委托深圳、汕尾两市管理，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。2017年9月21日，中共广东省委、广东省人民政府批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》（粤委〔2017〕123号），决定将合作区党工委、管委会调整为深圳市委市政府派出机构，成为深圳第“10+1”个区，从此深汕特别合作区进入了深圳市全面主导建设发展的新时代。二、深汕特别合作区揭牌的重大意义

（一）率先探索建立飞地治理新模式，为区域协调发展提供新指引

深汕特别合作区打破了行政区划和属地化管理原则限制的掣肘，机构管理体系由原来的“深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务”变为“深圳市全面主导建设发展”。通过行政管辖权的过渡，使深汕特别合作区成为真正意义上的“飞地”，未来将参照经济功能区模式制定机构内部管理体制、机构设置“三定”方案，组建新的领导班子和机构等，形成一套完整的飞地经济管理体系，为全国跨区域产业合作园区的治理架构提供了全新指引，促进全国区域经济社会协调发展。

（二）率先探索建立飞地经济发展新模式，为创新驱动发展提供新样板

深汕特别合作区坚持“深圳总部+深汕基地”的产业发展模式，借力深圳科技产业创新优势，重点引进战略性新兴产业、未来产业及科技创新等产业项目，着重布局人工智能、机器人等前沿领域，与深圳之间形成了产业布局合理、产业层次清晰、产业分工明确、产业链互补的经济发展模式。目前已落地产业项目67个，其中61个来自深圳，2010-2017年GDP占汕尾市比重从3.7%上升至5.2%，人均GDP从汕尾市1.59倍提高到2.18倍，发展速度、发展效益显著高于汕尾市平均水平，成为区域发展领头羊，为全国创新驱动发展、经济高质量发展提供了新样板。

（三）率先探索践行飞地农村城市化，为新型城镇化发展提供新思路

深汕特别合作区秉持以人为核心的新型城镇化建设理念，推进区内所有居民一次性全部转成深圳户籍，推动鹅埠镇、小漠镇、鲘门镇、赤石镇（含圆墩林场）改设街道，并开展居民身份证、户口本、门牌、车牌、驾驶证、社保卡更换等相关工作。同时，按照城市发展标准，制定深汕特别合作区城市总体发展规划等各项规划，不断完善教育、医疗卫生、公共服务配套等城市功能，成功实现了飞地农村城市化进程，提高城镇化发展水平，为新型城镇化发展提供新思路。

（四）率先探索建立飞地共享幸福社会新模式，为脱贫攻坚提供新版本

深圳特别合作区是深圳对口帮扶汕尾的重要平台，通过体制机制的调整，对口帮扶工作升级为建立一座产城融合的新城，在发展产业带动经济发展的同时，未来将推进城区内社保、医疗、卫生、教育等公共服务与深圳市配套标准一体化，并分阶段逐步与深圳市标准实现均等化，提升社会福利水平，使当地居民共享改革红利，形成了国家扶贫攻坚5.0版本，塑造了脱贫攻坚新样板，为全面建成小康社会提供有力支撑。

三、践行新使命，新举措助推新发展

（一）建立可持续发展机制，完善社会治理体系

建立可持续发展保障机制。拓宽财力统筹渠道，加快投融资体制改革，探索多种融资新路；创新土地指标管理制度，统筹解决建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和耕地占补平衡指标；加大产业发展的财政支持，培育自我造血功能；加快推进财政改革创新，创新利益共享机制，理顺财税关系，强化收入征管，均衡公共支出，建立长期稳定、持续高效体制机制，推动全区经济和各项社会事业持续、快速、健康发展。

抓好生态文明建设。牢记“绿水青山就是金山银山”发展理念，树立“产业生态化、生态产业化”发展思路，严守生态保护底线，加大自然生态系统和环境保护力度，制定出台循环经济和节能减排规划及政策。树立地下管廊和海绵城市建设理念，加快形成节约资源和保护环境的空间发展格局、产业结构、生产和生活方式，加强生态文明建设统计监测和执法监督，建设“美丽中国”生动范例。

加快完善社会治理体系。加强社会治理制度建设，建立预防和化解社会矛盾机制，健全公共安全社会治理体系，配合协调省、市组建检察院、法院、深汕公安分局等机构，维护社会持续和谐稳定。扩大开放社会服务公共市场，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等方案，鼓励和引导社会各方积极参与社会治理。积极推动基层管理体制改革，建立基层治理新模式。加快智慧城市建设，运用互联网、大数据等信息技术手段，推进社会治理科学化和精细化发展。

（二）强化创新引领作用，激发经济发展活力

加快纳入深圳国家自主创新示范区。加快推进国家自主创新示范区申报工作，大胆探索、先行先试，协调推进设立驻区海关、检验检疫、边检、海事等联检机构，高新区、综合保税区等产业功能园区，将深汕特别合作区建设成为深圳自主创新拓展区。

加快出台新一轮产业发展规划和政策。坚定推进产业兴区，加快出台新时期深汕特别合作区产业发展规划和企业投资准入标准等系列文件，建设战略性新兴产业和未来产业发展集聚区。针对现阶段发展特点，在土地出让、科技孵化、研发创新、成果转化、高端人才引进等方面出台符合专项扶持政策，促进经济高质量发展。

创新新经济发展监管机制。探索新技术、新产业、新业态、新模式的先行先试，争取国家在新技术新产品市场准入、行业监管等方面综合授权，探索实施无人机驾驶、生命健康试验区等新技术新应用示范，建立面向智能交通、细胞治疗等典型应用场景实施应用示范工程。

（三）加快深汕同城发展，共享改革发展红利

推进产业同城发展。结合深圳市建设国际科技产业创新中心、进一步加快布局发展未来产业等有关科技产业重大布局，继续推动“总部+基地”、“研发+生产”发展模式，融入深圳科技产业创新发展布局，引进深圳市战略性新兴产业、未来产业及科技创新等优质资源，建设深圳科技成果转化基地、未来产业重要的集聚区。

推动基础设施同城化。加快推进综合交通总体规划工作，加快推进公共配套设施建设，积极推进“六横六纵”区内主干路网建设，协调推进小漠国际物流港、深汕高铁、广汕铁路合作区段、深汕第二高速公路等项目建设，形成与深圳“半小时”生活圈。

推进社会服务均等化发展。加快推进四镇一场接管工作，统筹协调加快推进基础设施、市政设施、民生重点项目等建设，加快推进基本公共服务配套设施建设，建立完善医疗、卫生、教育、住房保障等社会保障体系，分阶段稳步推进与深圳社会公共服务水平一体化发展，让当地群众共享发展红利，逐步满足民众对美好生活的向往，并辐射带动汕尾乃至粤东地区经济的振兴发展。

（四）提高产业服务水平，融入粤港澳大湾区

提高产业服务水平。始终坚持改革开放，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。深化行政审批制度，对标“深圳90”的改革目标，提高项目审批效率。建立主动、精准、靠前服务企业的“绿灯机制”、重点项目跟踪服务机制,着力搭建良好的产业发展软环境。

加快推动对外贸易发展。加快推进小漠国际物流港的开发建设，研究将小漠港片区申请纳入广东自由贸易实验区的可行性，探索实施创新资金、货物、人员、税收等贸易政策，培育跨境电子商务、商贸会展等新业态。

融入“一带一路”和粤港澳大湾区分工体系。利用深汕特别合作区地处珠三角与粤东结合部的地理优势，融入“一带一路”和粤港澳大湾区建设，对接前海深港现代服务业合作区、深港科技创新特别合作区等，积极参与港-深-汕创新全链条部署，深度融入区域科技产业一体化发展大局，促进珠三角与粤东沿海地区联动发展，打造粤港澳大湾区东部门户区。

“综研观察”是中国（深圳）综合开发研究院和综研软科学发展基金会为深化国家高端智库建设而设立的重要研究计划，“综研观察”将聚焦国家战略和重大政策问题，包括对国家重要发展问题的政策建议、对国家重要政策的即时解读、国内外重大事件影响的评论与分析以及国际发展经验借鉴与思考，敬请关注。

本文原标题：《综研观察｜深汕特别合作区发展正式挂上“深圳档”》

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