产业政策应更加市场化

□刘诚

产业政策是国际通用手段,并非与市场经济相对立。我国经济进入高质量发展阶段,产业政策也应适应现实需要,通过更加市场化的理念和方式,引导产业转型升级。

最近一段时间,我国的产业政策引起了国内外许多争论,有的观点甚至把产业政策完全放到了市场经济的对立面。应该认识到,产业政策和市场经济并非简单对立,两者在总体上是一种相互补充、相互促进的关系。事实上,回顾美国、欧洲、日本等发达国家和地区的发展历史,不难发现,产业政策都是这些国家在经济崛起过程中不可或缺的成功要素,而各国政府在推进本国的产业政策上也都不遗余力。

随着我国经济进入高质量发展阶段,各大新兴前沿产业的快速发展都离不开政府的推动,尤其是在贸易保护主义兴起的国际背景下,发达国家对我国的技术封锁和相关产业审查日趋严苛,芯片、关键设备等产业短板亟须政府出台鼓励措施,更需要进一步发挥产业政策的重要作用。全面深化改革提出“发挥市场决定性作用”,这就要求产业政策的理念和方式也要逐渐市场化。也就是说,产业政策可以继续存在,但需要用更加市场化的方式来引导产业发展。因此,我们应更加深入地总结以往的经验教训,在今后的产业政策实施过程中更多采用市场化方式,减少行政指令干预。

由政府投资转向促进企业创新。中国经济需要一个全新的内生增长模式,而不是仅仅依靠政策变量刺激后产生的大量后遗症的增长。靠宏观政策稳住宏观经济是不现实的,要发挥市场决定作用,加大改革力度。供给侧改革不是加大政府对供给的计划和管制,而是进一步简政放权,让市场和民营资本发挥更多主动性与创新性,增加供给的活力和质量。政府投资不能代替民间投资,在一些领域前者还有挤出效应,依靠政府投资来稳增长的边际效应快速递减,亟须转变宏调思路。同时,培育新动能、挖掘长期增长潜力、提升产品供给质量和结构的主要途径是企业技术创新,这应该是政府宏观调控的主要着力点,同时也与“创新驱动发展”“大众创业万众创新”等国家战略是一致的。

从总量调控转向结构调控。宏观经济总量政策需为供给结构优化调整,创造稳定的宏观环境,并尽可能将促进总量平衡与促进供给结构优化调整相结合。总量调控就是我们调控财政发债规模、货币政策中的存款准备金率以及贷款的行政指标控制,这些都是总量控制,但当前我国经济的结构性问题突出,总量调控往往不能解决甚至加重结构问题,例如新增投资较多的流向钢铁等产能过剩行业,增发M2大量涌入泡沫严重的一线城市房地产,收紧信贷首先受影响的本应受扶持的小微企业。所以总量调控有一定问题,宏观调控必须转到结构方面,让财政政策、货币政策承担相对更多的“结构性”调节功能,例如更多地投资于基础设施产业、更多地降低三农和小微企业的信贷成本,这样既可以稳定经济增长,又可以推动供给侧结构性改革。

由仅侧重短期政策转向短期政策和中长期政策并重。我们要向改革要增长动力,而不是短期的刺激经济。要提高政策的技术性,即协调好宏观调控政策与改革的关系,在短期的调控政策中贯彻落实长期的改革意志,要弱化短期增长的总量平衡,强化长期增长的结构均衡和升级。所以,要开展更紧密的宏观政策协调,运用好财政、货币、结构性改革等多种有效政策工具,既要做好短期风险防范和应对,也要更加注重挖掘中长期增长潜力；既要扩大总需求,也要改善供给质量。

运用市场化手段创新产业政策。首先,由生产补贴转向消费和研发补贴。相比生产补贴,消费和研发补贴具有更好的市场效率。要发挥竞争性产业政策的积极作用,将产业政策关注的重点由生产转向消费和研发,重视有效需求和产品质量,深化供给侧结构性改革。其次,由选择性转向普惠性、公平性。产业政策应将民间资本有意识地引入到特定产业部门,以实现新产业对旧产业的替代。为了培育具有竞争力的企业,地方政府可以通过为当地企业提供以普惠性政策为基础的良好制度环境,来降低企业的制度性交易成本,例如降低高速路收费,而不应通过破坏市场规则强制企业进行重组和垄断。最后,由准入审批转向自由进出。要基于市场原则设立准入标准。市场准入规则的确定应当基于市场因素,如为保证企业承担风险的能力而设置固定资产要求,为保证企业有能力承接相关业务而设置的资质要求,为防止企业外部性而设置的环保和安全要求,而不应当基于非市场因素,比如是否是本地企业、是否国企等。

(作者单位:中国社会科学院财经战略研究院)

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