深圳房改：摆脱土地财政能否实现“居者有其屋”

2018年8月1日，实拍深圳市宝安西乡城中村的楼房。 视觉中国 图

近日，深圳市人民政府办公厅正式发布《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（深府规[2018]13号文，以下简称《意见》）。这份改革文件标志着深圳对“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”而进行的最新探索。在改革开放四十周年之际，这座为改革而生的城市再次走在了中国土地改革的最前沿，或将成为全国样板。

摆脱对土地财政的依赖，为“房改”奠定基础

毗邻香港的深圳在中国内地众多市场化改革中近水楼台，成为资金、人才、技术乃至制度的对外窗口。其中，目前中国盛行的土地批租制度便率先在深圳试点后推向全国。1987年12月1日，深圳在学习香港做法的基础上首次举行国有土地拍卖，落下了改革开放以来中国土地改革的“天下第一槌”，卖地收入成功化解了土地开发的资金压力，土地财政应运而生。

在这种新模式下，城市发展的权力下放，地方政府不但可以通过土地出让金快速跨越原始资本积累的门槛，而且可以一次性捕获因公共物品外溢而带来的土地增值收益，从而形成生产模式的闭环，推动了中国城市空间品质与公共服务水平的快速提升。

然而，这一模式也蕴藏着潜在的风险。为了克服财政包干制度下的“弱干强枝”问题，中国于1994年重新设置税收在各级政府间的分配模式，财权大幅上移至中央政府。与此同时，城市发展的大量事权却因被纳入地方官员政绩考核体系而下移至地方政府。“收支逆向剪刀”迫使地方政府不得不从预算外收入中寻求破解地方财政困境，而依托于土地财政的生产模式也开始出现异化。

一方面，在晋升锦标赛模式下，地方官员开始将推动城市化和提升城市竞争力作为地方政府的新增长点。另一方面，在2015年之前《中华人民共和国预算法》并未授予地方政府举债权，因此主要依靠土地和土地出让金收入为抵押变相实现举债融资，以提高城市的全球竞争力。于是，“土地财政”便演变成了“土地金融”，成为支撑中国城市发展的主要引擎，但也为城市化埋下了两大隐患。

首先是对政府而言，由于软预算约束和问责制度尚不完善等问题的存在，寅吃卯粮的地方土地融资平台飞速发展，超越地方财政还款能力的举债大行其道，在土地市场、公共财政与金融市场等领域引发连锁性潜在风险，引起了中央政府的高度关注。

其次是对社会而言，政府利用对一级土地市场的垄断地位向社会征收了巨额“暗税”，地方财政对土地收入过度依赖扭曲了政府对房地产市场的管理职能，房价高企已成为中国城市化的“阿喀琉斯之踵”，不但助推物价和生活成本飙升，也造成贫富差距拉大和社会流动性下降，催生了近年来关于中国内地“香港化”的热议。

作为中国内地土地财政的先行者，深圳早在2005年便意识到土地财政发展模式的瓶颈约束，并开始进入发展转型阶段。2010年国务院批准的深圳城市总体规划明确提出了要由增量扩张转向存量优化的转型目标，2012年深圳市存量用地供应超过新增用地，标志着深圳提前进入了存量发展的新阶段。土地出让金的锐减倒逼经济结构转型，为了保持经济持续增长和财政收入的稳步增加，深圳开始“腾笼换鸟”，逐渐进行从贸易到代工、再到技术创新的产业升级之路，大力发展高新技术产业，推进高附加值的新兴产业发展，以扩大税源。2017年，深圳的公共财政收入高达8624亿元，其中绝大部分来自税收，成功摆脱了对土地财政的依赖，为此轮房改奠定了坚实的基础。

深圳“房改”的四大亮点

深圳新一轮的“房改”主要有四大亮点，其中最大的亮点是将房地产市场由此前的以商品性住房为主转向以保障性住房为主，这一大逆转在全国是绝无仅有的。

自1998年房改后，中国城镇住房供应结构中商品性住房占比约90%。而《意见》中规定，从2018年起，在新增居住用地中包括人才住房、安居型商品房和公共租赁住房在内的保障性住房用地比例不低于60%，而商品性住房用地比例最多不超过40%。到2035年，深圳将新建各类住房共170万套，其中保障性住房不少于100万套。此外，除了各项人才外，《意见》还将公交司机、地铁司机、环卫工人等为社会提供基本公共服务的从业人员和先进制造业蓝领产业工人等群体纳入公共租赁住房保障范围，届时保障性住房将加大对各类人才和中低收入市民的覆盖面。

亮点二是构建多主体供给结构。

《意见》明确了包括房地产开发企业、住房租赁经营机构、各级政府、人才住房专营机构、社区股份合作公司和原村民、企事业单位、金融机构和社会组织等八大供应主体，打破了传统的“政府-地产商”二元供给结构，充分发挥社会资本的力量。

此前，笔者曾对深圳进行过多轮调研与考察，了解到深圳在解决住房供给的实践中探索出很多突破现有管理体制的创新。《意见》在公共政策层面对这些制度创新给予了官方肯定。例如：万科旗下的万村发展公司目前正在深圳通过对城中村综合整治向市场提供租赁住房，允许住房租赁经营机构、社区股份合作公司和原村民参与住房供应是对此举的政策背书。

亮点三是建立多渠道保障体系。

通过新增建设用地、盘活存量用地、产业园区建设，乃至都市圈城际住房合作等方式加快推进人才住房、安居型商品房和公共租赁住房的供给，强调以公共交通为导向的住房开发模式，重点关注产城融合和职住平衡。这些当前国际公认的先进规划理念，将有助于优化深圳的城市空间结构，有效缓解交通拥堵和空气污染等大城市病。

亮点四是创新住房的金融保障体系。

对于符合条件的人才和基本住房保障对象发放货币补贴或购房贷款贴息，将这些财政补贴纳入市、区政府的财政预算，并实行动态调整。通过住房公积金制度改革和住宅政策性金融机构创新，为广大市民租购住房提供长期稳定的政策性金融支持。

值得一提的是《意见》专门提出“探索采用住房租赁券的形式发放住房租赁补贴和人才安居补贴”，这是一种市场化的货币补贴形式。传统上，政府建公共租赁住房属于实物分配，往往因住房条件和区位等方面受限较多而导致资源浪费；而直接发放现金补贴又难以控制资金用途，住房租赁券则能解决这一两难问题。该设想最早源自著名经济学家弗里德曼对教育券制度的设想，在美国已实行多年并取得了良好的效果，能有效兼顾效率与公平。

“房改”面临的潜在风险和问题

深圳的“房改”对全国房地产市场具有风向标式的里程碑意义，“以住为主”的整体思路是切实贯彻中央“房住不炒”基本原则的一次地方性实验。就像三十一年前的“天下第一槌”敲开中国城市化大门一样，此轮房改将拉开中国新一轮房地产市场改革的大幕。

开放包容是深圳的立市精神，一句“来了就是深圳人”，激励着一代又一代新深圳人来此奋斗打拼，为这座城市注入源源不断的活力与创造力，最终成就了改革开放的“深圳奇迹”。此次“房改”不但要吸引人来到深圳，更要帮助无数怀揣着梦想的人们扎根深圳。笔者相信，在步入中国城市化的后半程，深圳将向世界展示一个更加开放包容的形象，让这座国际化大都市真正成为一座有温度的城市。

最后，尽管改革大方向是正确的，但也不能忽视深圳房改实验所面临的潜在风险和问题。

首先，近十多年来，深圳在城市发展模式和产业结构上的成功转型，为此轮房改打下了良好的基础。然而对于那些尚未摆脱土地财政依赖的地方政府而言，如此大规模的保障性住房建设与土地出让金锐减，将对公共财政能力形成巨大考验。

其次，根据目前深圳的人口规模和增长速度测算，到2035年的100万套新增保障性住房应该无法满足巨大的刚性需求缺口，要真正实现“居者有其屋”的目标，还要更多地依靠盘活存量住宅，特别是城中村非正规住宅。如何进一步规范化城中村租赁市场和将其纳入城市住房管理体系，将是深圳房改需要重点解决的领域之一。

再次，《意见》提出未来将限制大户型商品房的供应，这将意味着大户型将更加紧缺，可能进一步助推其价格上升。对于具有改善性需求的购房者而言，市场的机会窗口将越关越小。

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