央行金融研究所所长：地方已成为防控金融风险的重要战场

7月7日，在第八届上海新金融年会暨第五届金融科技外滩峰会上，中国人民银行金融研究所所长孙国峰作了题为《金融科技时代完善地方金融监管体系》的主题演讲。

孙国峰在演讲指出，近年来，随着金融科技在地方非传统金融业态的发展，中国金融风险高发区域在一定程度上从传统金融体系转移至非传统金融体系、从中央转移至地方、从线下转移至线上。地方已成为防控金融风险攻坚战的重要战场。

以下为孙国峰演讲全文：

金融科技时代完善地方金融监管体系

很高兴参加第八届“上海新金融年会”暨第五届“金融科技外滩峰会”，在这样一个场合发布我主持研究的上海新金融研究院重点课题《地方金融监管与金融科技发展》。近年来，随着金融科技在地方非传统金融业态的发展，我国金融风险高发区域也在一定程度上从传统金融体系转移至非传统金融体系、从中央转移至地方、从线下转移至线上，地方已成为防控金融风险攻坚战的重要战场。如何调动地方的积极性，构建有效防控金融风险、顺应金融科技发展内在要求、有利于保护金融消费者的地方金融监管框架，不仅是我国金融监管体制改革的重点领域，也是金融科技风险防范的核心环节。

一、金融科技时代地方成为防控重大风险攻坚战的重要战场

我国金融监管体制的纵向制度变迁反映了央地之间基于金融资源配置的动态博弈，地方政府往往通过鼓励地方金融组织创新争取配置更多的金融资源。在中央建立垂直监管体系和明确地方对非传统金融业态的风险处置责任之后，近年来金融科技逐渐成为地方非传统金融业态组织创新的重要载体，出现了P2P网贷、股权众筹和区域性金融资产交易中心等多种互联网金融组织形式，对民间资金形成了巨大吸引，也造成了一些金融乱象，线上非法集资屡禁不止、股权众筹跑路频发、区域性金融资产交易中心乱批乱设。金融科技发展带来的地方金融风险逐渐凸显。纵向上向监管相对薄弱的省级以下区域倾斜，横向上向监管竞次形成的监管洼地集聚，不仅增大了地方防范金融风险的压力，也扰乱了金融科技的行业秩序，最终将会制约整个行业的发展。例如，从2015年底开始，面对频繁爆发的互联网金融乱象，一些地区紧急叫停了互联网金融企业的注册登记，还有一些地区出台了互联网金融负面清单，但是有一些地区却反其道而行之出台了一系列鼓励发展的政策，造成了监管套利。

二、金融科技时代地方金融监管存在的主要问题

（一）金融科技在非传统金融业态的应用面临监管缺位

金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为地方政府通过金融创新来促进地方经济发展提供了便利。而我国针对金融科技相关的金融监管体系尚不健全，没有独立适用的法律体系与监管规则。特别对金融科技在非传统金融业态中的应用，相应的监管规则多为摩擦性、适应性地，大多是在传统金融监管体系上衍生形成，使得监管的各个环节链接不够紧密，容易形成重准入，轻监管的局面，导致大量金融科技在非传统金融领域的应用面临监管缺位。

（二）金融科技发展使得地方风险处置责任难以压实

随着金融科技在地方非传统金融业态中的广泛应用，很多线下业务转移至线上，创新了P2P网络借贷、股权众筹等互联网金融产品。去实体化经营和依托于互联网的销售渠道使得机构摆脱了对物理网点的依赖，虽然设立于某一地区，但是经营却是在全国范围，具有收益本地化、风险外部化的特性，地方的风险处置责任难以压实。

（三）金融消费者保护不足

地方金融办同时兼具审慎监管与行为监管职能，当二者冲突时，有可能从金融机构审慎角度出发忽视对金融消费者的保护。在金融科技时代，随着移动支付和互联网平台的应用，金融消费者的普及程度更高、范围更广、但投资的准入门槛却更低，忽视行为监管对金融消费者造成的损失会更大。

三、 我国地方金融监管问题的成因

（一）地方金融监管职责定位尚不够清晰

我国金融管理体制从中央单一监管模式发展为中央为主地方为辅双层监管模式的过程是自下而上演进的，地方金融办的监管职能和监管对象缺乏统一的制度安排。2017年全国金融工作会议明确地方金融办负责“7+4”类机构和“两非”领域进行属地监管与风险处置后，目前看还有一些地区存在地方监管中监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题，容易引发主观和客观上的监管缺位。

（二）地方金融监管协调机制缺失

金融科技的应用与发展使得传统金融业态与非传统金融业态之间的界限趋于模糊，例如一些融资担保公司和区域性金融资产交易中心都利用互联网金融平台发售类理财产品、非法吸纳资金，在垂直监管体系与属地监管体系之间缺乏协调的情况下就容易导致监管空白。

（三）地方金融监管能力不足

长期以来，基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制，金融监管资源向大型、公众类和系统性金融机构倾斜，与多层次的金融供给和地方金融风险防控的要求不完全匹配。如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性、有效利用地方金融监管资源，就会导致地方金融监管能力相对不足，削弱了地方金融监管。

四、 金融科技时代完善地方金融监管制度的建议

一是完善地方金融监管的协调机制，包括央地监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融科技监管与传统金融监管之间的协调。二是明确地方金融监管机构之间的职责分工与定位，特别是在金融科技广泛应用的非传统金融业态的分工与定位，防止监管重叠与监管空白。三是压实地方金融办的责任，强化对金融科技应用带来的金融风险的监管和处置，防止收益本地化，风险外部化的倾向。四是依据金融科技发展的特征加强行为监管，切实保护金融消费者和投资者利益。五是充实基层监管力量，提升地方金融监管能力。六是加强监管科技在地方金融监管中的应用，利用大数据、云计算和人工智能等监管科技识别风险隐患并及时采取措施。

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