金融监管迎来“一行两会”时代

□盛刚

提示:今后,央行不仅需要制定并执行货币政策,也要负责银保行业的宏观审慎规则制定,银保监则专注于监管执行。

随着全国人大批准国务院机构改革方案,时年20岁的保监会与15岁的银监会结束了自己的历史使命,新的中国银行保险监督管理委员会将走向前台。银保合并标志着我国金融混业监管迈出重要一步,开始迎来“一行两会”时代。

任何一次机构改革都是为了适应一定时期经济发展、金融形势的要求。此次银保合并也不例外。保监会成立于1998年11月,4年多后,2003年4月银监会成立,我国金融监管自此正式形成由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。近年来,随着金融行业快速发展,机构综合化经营趋势明显,新金融业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场的传染性日渐显露,传统的分业监管遭遇严重挑战,监管真空和失调时有发生,监管部门之间的摩擦、推诿扯皮和利益争夺带来的问题也不断增加,改进和完善金融监管框架的呼声越来越高。

因此,随着监管环境发生重大变化,从分业监管回归混业监管,从行业监管转向功能监管已成大势所趋。而就银保合并来说,虽然这两家过去一直是分业经营、分业监管,但在监管理念、规则、工具方面具有相似性,监管对象相对单一,金融监管都是以资本约束为核心,也都主要面对银行货币市场,在混业经营中,相互间的业务交叉多,融合也比较深,如果保险与银行之间能够打通监管,形成无缝监管,不留空白,有利于充分发挥银行业和保险业监管合力,也有利于监管政策、规制和措施的执行和落实,提高金融监管的效率和效果。

为何此次只是银监会和保监会合并,而证监会却保留下来?与银保监管相近性多不同,证监会业务相对独特、独立。证监会主要是管理资本市场,监管的核心是信息披露而非“机构监管”,对证券公司也没有资本金要求,而且证监会监管对象多,除了券商、基金等金融机构外,还包括上市公司和投资者等。正是由于证券与银行、保险之间的交叉融合程度低,而当下资本市场的发展任务又很重,保留证监会并让监管层集中精力发展直接融资和维护公开、公平、公正的市场环境仍很有必要。

监管协调是近年金融监管改革的目标和方向,涉及银监会、保监会以及央行的机构改革,正是对金融监管协调的落实。保留证监会,也无碍其今后与银保监、央行之间的监管协调会进一步加强。2017年以来,中国新金融监管框架逐步形成。中央层面,设立了国务院金融稳定发展委员会,统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调,如今,“一行三会”又调整为“一行两会”,央行新增了拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职能。今后,央行不仅需要制定并执行货币政策,也要负责银保行业的宏观审慎规则制定,银保监则专注于监管执行。之所以这样做,既是要确保发展与监管职能的切实分离,也凸显出改革强调监管机构的主要功能是市场监管。原来“三会”既负担监管职能,也兼有其他行业发展规划等功能,导致不同监管部门之间的监管真空与监管套利很难避免。以后央行制定监管法规并担负宏观审慎监管的职责,不但有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合,也让监管政策也更加透明,同时降低了监管执行部门的自由裁量权；在剥离行业发展规划、拟定监管法律法规和宏观审慎职能后,银行、保险监管的监管目标将更加明确,一直困扰监管部门的身份冲突问题也有望得到解决,新成立的银行保险业监督管理委员会专注于监管,有利于进一步贯彻监管姓监的精神,全方位地去管理金融市场,有效降低中国金融系统性风险水平。

虽然属于银监会、保监会的历史已划上句号,但银保合并不代表金融监管改革的落定,更不意味着把两个部门简单合并在一起就可以有效运转。这次整合还只是推进金融业监管协同的第一步,真正把银行和保险的监管协调好,提高对金融市场的把控能力,仍有大量艰苦工作要做。因此,金融监管架构的改进和完善一直在路上,而且必须是朝着有利于防范风险和提高金融服务效率的方向前进。

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