反思“断网罗生门”中的基站生存困境

王君兰

10月6日，成都市郫都区的华邑阳光小区内外手机信号突然减弱甚至消失。究其原因，国庆期间运营商在小区设置信号设备时，遭受部分业主反对，包括质疑基站有辐射和剪断设备线缆。10月9日，一份由电信、移动、联通、铁塔联合落款的公示出现在小区门口，称中断小区内所有移动手机信号设备的运行。

同样是在四川，早在2016年，阆中市就有居民因自家楼顶建立基站而将运营商告上法庭最终获得赔付的案例，而今老调重弹，琴弦划过的是行业永不愈合的伤痛。面对小区业主提出的“基站不能建、信号不能断”的诉求，运营商陷入两难境地。运营商到底能否在小区内建设基站？运营商在小区基站建设过程中需要履行哪些义务？业主是否可以阻挠基站选址？运营商是否有权停止对用户提供通信服务？围绕基站建设的是是非非，笔者进行了分析和探讨。我国基站辐射标准堪称全球最严

基站，即公用移动通信基站，是无线电台站的一种形式，是指在一定的无线电覆盖范围内，通过移动通信交换中心，与移动电话终端之间进行信息传递的无线电收发信电台。基站由移动通信经营者申请设置，经环保部门审批才可建设。

10月23日，工业和信息化部信息通信发展司司长、新闻发言人闻库在国新办举行的新闻发布会上对此事作出回应，运营企业在建基站的时候，入网使用的通信设备都是严格符合国家环保标准的，用户在使用正常的通信服务时，不必担心辐射对健康造成的影响。

专家介绍，我国移动通信基站辐射标准堪称全球最严，其中电磁辐射标准电场强度小于12伏/米，功率密度小于40微瓦/平方厘米，比国际非电离辐射推荐的标准严格11.25~26.25倍。由于信号堆叠的缘故，国内基站辐射标准功率密度普遍要小于8（μW/cm2），远低于40（μW/cm2）的标准，比欧洲、中国香港的（450μW/cm2）和美国、日本的（600μW/cm2）均低。基站在实际建设时一般会建在较高的地方，辐射的强度与距离的二次方成反比，因此，即便是在基站附近，人们受到的辐射也是很低的。

运营商能否拒绝向业主提供基础通信服务？

运营商无权拒绝为小区业主提供通信服务，理由如下：根据电信条例第41条和第44条规定，运营商有普遍服务的义务，不得无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务，不得以不正当手段刁难电信用户或者对投诉的电信用户进行打击报复。运营商提供的服务是公共服务的一种形式，本身带有一定的垄断性质，因此没有权力拒绝交易。

在前文案例中，运营商集体退出小区中断运营的手段并非解决之道。根据服务协议，运营商收取了相关费用，就要为用户提供高质量的通信服务，一言不合就断网侵犯了小区其他业主的权利，需要根据服务协议承担相应的赔偿责任。

小区业主是否有权拒绝运营商在小区建设基站？

专家认为，只要运营商建站时进行了合规审批，进驻小区前履行了通知义务，小区业主在没有实时性证据的前提下，不可以主张物权、环境保护等理由阻挠基站建设。

基站建设前的通知义务：根据电信条例第47条和城乡规划法第29条相关规定，城市的建设和发展，应当优先安排通信等基础设施以及公共服务设施的建设，在民用建筑物上建设通信基站应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按标准支付使用费。

据此，运营商在小区建基站分为三步：通知、进入、建设。运营商无须经过业主同意，只需尽到通知义务，并按照标准支付费用就可以在小区设置通信设备。

值得注意的是，在实践中，“事先通知”“适当补偿”因缺乏操作细则，往往会因形式、程度等引起争端，甚至诉诸法庭。

“物权至上”不应排除“容忍义务”

物权法第70条规定的“共有和共同管理的权利”、第76条规定的“业主对重大事项的决定权”成为业主对小区内移动基站建设具有许可权的法律依据。物权法、物业管理条例都规定，改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定，这也为运营商进驻小区建设基站增加了难度。从法律位阶来看，上位法优先于下位法，法律优先于行政法规，物权法的位阶显然高于电信条例，因此有意见认为，物权至上，未经产权人同意擅自搭挂通信缆线，应该拆除。

然而，法院的判例推翻了上述论点，指出小区业主对社会公共产品有容忍义务。运营商设立通信基站等通信设施，服务于不特定的社会大多数人，承载社会公共利益，是社会公共产品，业主个人行使权利不得损害社会公共利益，业主负有合理的容忍义务。海南省高院在相似的案例中支持运营商设置基站仅需履行提前通知义务即可，并不用征得业主的同意。

物权法第7条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。如果产权人任意主张“排除妨害”，要求运营商拆除或搬迁公共基础设施的话，那么社会的公共通信服务就将难以为继，这将损害社会不特定多数人的利益。据此，小区业主无权以业主身份拒绝运营商进驻小区。

不得以环保为理由要求拆除基站

小区业主以“基站辐射”为由要求拆除基站的依据来源于物权法第90条的规定：权利人不得违反国家规定，排放光、电磁辐射等有害物质。

前文提到的阆中市案例，相关机构进行检测得出的结果显示，即使在通信高峰时段，电磁辐射功率密度值也无超标现象，最后法院通过权衡居民的物权与周边广大居民的通信权之后，认为对公共利益的保护应当优于对少数权利人的保护，故宣判要求拆除安装在其楼顶上的移动基站的诉讼请求不予支持，由运营商支付补偿费。

结合上文对基站辐射是否有害的科普可以得知，小区业主对基站的“恐慌”更多地来自心理因素或者网络流言的“以谣传谣”，并非有科学的真凭实据。因此，只要运营商建设基站前，已经经过了环保审批，程序合规，小区业主就不能以“辐射”之说拒建基站。

遇到类似事件时运营商该怎么办？

根据国家相关法律规定，蓄意破坏通信设施的，除了要承担赔偿责任外，根据情节不同还需要承担行政责任或刑事责任。因此，对于蓄意破坏基站的，运营商可根据刑法、治安管理处罚法等维护自身的合法权益。

综上，在华邑阳光小区的案例中，运营商履行了建站前的环保审批等手续，相关建设规划报有关政府部门后，即可合法进驻小区，考虑到“通知义务”“适当补偿”缺乏具体操作指南，运营商无论是向物业和居委会支付租金、还是在小区张贴告示，都要做到“事中留痕”，宣传照片、会议纪要、财务发票等均要建档保留，以便在出现纠纷时作为合规依据。切忌因个别人的违法举动而损害大多数业主使用通信资源的合法权益。

如何解决基站入驻小区难的问题？

笔者认为，要解决好移动基站进小区难题，要做好四项工作。

一是完善法律规定。现阶段，由于电信法等立法措施一时难以出台，地方性法规或是政策性文件的制定显得尤为重要。建议在今后的立法中，细化电信基础设施建设项目纳入土地利用总体规划和城乡建设总体规划的内容，规定各方的权利、义务。只有法律先行，才能使运营商的基站建设具有充分的保障和依据，无须理会不合理诉求。

二是加强公众参与，推动信息公开。移动通信网络属于国家的基础设施，是公共设施的重要组成部分，而不应简单看作企业的经营行为。可考虑借鉴国外发达国家的相关经验，在基站建设管理过程中考虑公众参与的要求，明确公众参与的范围、程序和要求，保障公众的知情权、参与权和监督权。加强公众参与的一个重要前提是要推动信息公开，具体包括基站建设信息的公开与合法基站信息的公开。此外，应加强宣传，营造良好的舆论环境。

三是严格依法建设基站。对于运营商而言，建设基站时应当履行电信条例等相关法律法规，新建基站选址应当符合城市市容景观的要求，在居住区选址时，应当优先考虑设置在非居住建筑物上。

四是改善网络基础建设难的问题。行业主管部门要加强与规划部门的沟通协调，建立工作机制，切实把通信基础设施专项规划纳入城乡总体规划及控制性详细规划，并做好相关规划的衔接和协调；加强与国土、环保等部门合作，建立绿色通道，简化基站建设审批流程，提高通信基础设施建设效率；协调当地政府部门开放各类公共设施，全力支持基础电信企业4G、5G网络和宽带设施的建设；强化光纤到户国家标准落地的刚性，纳入地方政府对建设项目整体管理体系。

（此文刊于2018年10月30日《人民邮电》报第三版）

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