55万余件矛盾纠纷去哪了

大量矛盾纠纷在眉山各级法院的“前台”——诉讼服务中心分流。图为7月12日，东坡区法院诉讼服务中心，群众正在进行案件咨询本报记者兰楠文/图

出成都一路向南80公里，便抵达四川省最年轻的地级市——眉山。相对于其他地级市，眉山距离“主干”成都最近，区位优势明显。2000年建市之初，眉山面临着快速发展与经济基础总体薄弱、社会发展不均衡与民生需求不对称的矛盾，群众满意度不高，各种矛盾纠纷问题突出。对此，眉山传承和践行“枫桥经验”，使出了多元解纷妙招。党政主导、政法牵头、多方协调联动的诉讼与非诉讼衔接矛盾纠纷解决机制（以下简称“诉非衔接”）经过多年的探索和完善，已成为眉山政法工作的一张名片。

“这房子不卖，买家要起诉我；这房子卖了，我老公就要跟我离婚。”最近，家住眉山市东坡区的谢阿姨因为卖房子的事陷入了两难境地。

对这起房屋买卖纠纷，法院并没有直接立案，而是请来了调解员。4天后，谢阿姨与买家达成一致，纠纷圆满解决。

大量矛盾纠纷以调解的形式化于无形，这就是“诉非衔接”的功劳。2007年以来，眉山全市化解矛盾纠纷55万余件，化解成功率达96.6%，基本实现了“家庭纠纷不出户、邻里纠葛不出组、小事不出村、大事不出乡镇街道、疑难案件不出区县，矛盾不上交”。“诉非衔接”成为“枫桥经验”在眉山的具体体现。

55万余件矛盾纠纷如何化于无形？“诉非衔接”到底发挥了什么威力？

A

诉非衔接

矛盾纠纷先调解调解不成再诉讼

“这房子你要是敢七十几万就卖了，我就跟你离婚！”丈夫对谢阿姨放下了狠话。

今年5月，谢阿姨跟买家赵先生谈妥，以73.5万元的价格将自家一间近70平方米的房屋出售给赵先生。5月29日，双方签订房屋买卖合同，赵先生交了4万元定金。合同签了没几天，因为丈夫的强烈反对，谢阿姨反悔了。

7月6日，赵先生来到东坡区法院起诉谢阿姨。法院“前台”工作人员没有直接立案，而是引导他来到了诉讼辅导室。

诉讼辅导的一项重要功能，就是把纠纷先分类。适合走诉讼途径，就尽快立案；有些纠纷比如案情简单或是家常琐事，打起官司来时间长、解决问题慢，还浪费司法资源，法院会建议先调解。

听说调解不花钱、程序简便还不用来回跑，赵先生决定试试。随即，他登录“矛盾纠纷多元化解一体化平台”申请，还自选了调解员——东坡区法院特邀调解员范素珍。

接手案件后，范素珍了解到，是谢阿姨的丈夫觉得售价太低了，引发了严重的家庭矛盾。抓住关键后，范素珍多次劝说谢阿姨的丈夫。7月9日，谢阿姨夫妇表示愿意按合同约定办，把房子卖给赵先生。

这是一起典型的“诉非衔接”成功化解的纠纷。“诉非衔接”，源于2007年眉山探索的“大调解”体系，经历2012年改革试点形成，如今已发展成为多元解纷体系。“诉”即诉讼，是指由法院审理，通过司法程序解决争议的活动。“非”则指诉讼外的，包括人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、行政复议、行政裁决等解纷方式。目前，眉山两级法院均设立了“诉非衔接”中心和诉讼辅导室。“辅分调审”是“诉非衔接”的核心工作模式。“辅”即诉讼辅导，让当事人更加理性地面对诉讼和纠纷，促进纠纷在法院“前台”分流调解；“分”即引导当事人选择对抗性不强、便于修复关系的最适合的纠纷解决方式；“调”是由辅导法官或专职调解员进行立案调解；“审”即对当事人坚持诉讼且事实清楚、争议不大的案件分流到速裁庭速裁，案情复杂的分流至普通业务庭处理。“这样一来，很多矛盾纠纷就能在这里分流，由调解员来调解。调解成功的，双方可以向法院申请司法确认。调解不成功，或双方不愿意调解，再进入诉讼程序。”眉山中院诉讼辅导室工作人员介绍说，以诉讼辅导为“先头军”的前置程序，诉与非诉的衔接配合更顺畅了。

B

搭建平台

建立调解组织整合调解高手

“我本来每天上午买菜做饭，下午打打牌，很悠闲。现在我做了调解员，可忙了。”见到记者，72岁的甘慧英摘下老花镜，说起重新上岗的感受。

甘慧英2001年从洪雅县法院副院长岗位退休。当时的她没想到，15年后，自己还能利用专业优势为化解纠纷出力。2016年6月，她成立“甘孃孃家事纠纷个人调解工作室”，两年来接待案件529件，涉及1500余人次。像甘孃孃这样的调解能手成立的调解工作室，眉山有27个。

在眉山，“诉非衔接”由党政主导、政法牵头、多方参与、协调联动。通过培育调解组织、培训调解人员的“二培”和接机制、接效力、接组织的“三接”，目前，眉山拥有纵向覆盖市、县、镇、村、组五级，横向涵盖社会团体、行业协会、企事业单位等的调解组织5900余个。全市131个乡镇、1267个村人民调解委员会覆盖率达100%，人民调解小组达3812个，农村中心户调解室9291个。全市法院在193个乡镇和村社建立法官联络站和巡回法庭，与156个行政机关和538个调解组织建立了固定的诉调对接关系，在矛盾纠纷多发易发地设立了193个诉调对接联络站（点）。

平台搭好了，调解员从哪里来？眉山现有调解员2万余名，除整合政法、综治、维稳、信访等力量外，还广泛动员了像甘孃孃这样的社会力量，依靠群众，发动群众。其中，眉山法院增编建立了法院专职调解员队伍，还特邀527个调解组织、641名调解员进入法院特邀调解名册；建立由167名律师组成的律师调解员队伍；聘请了法律、医疗、建筑、质监等专业领域的13名专家作为中立评估员，免费为当事人提供纠纷评估服务。“‘诉非衔接\’自2012年以来逐步实现了有场地做事、有专人干事、有经费办事，人财物保障不再是问题。”眉山中院党组书记、院长张能感慨地说。

C

成效明显

降低诉讼成本减轻审案压力

“和事老和稀泥，这能解决问题？”2012年，“诉非衔接”推行之初，别说纠纷双方，就连法官也有疑虑。“以前也质疑过，而现在我只想说‘双赢\’。‘诉非衔接\’不仅降低了老百姓的诉讼成本，还减轻了法院办案压力。”仁寿县法院龙马法庭法官吴娟说。

吴娟2002年进入法院工作。“之前我们法庭每年案件在300件以上，每天加班。现在约130件，调解分流起了很大作用。法官能把更多精力放到重大疑难案件审理上。”吴娟说。

孟奶奶就是吴娟口中愿意选择调解的当事人之一。孟奶奶说，在解决儿子履行赡养义务这件事上，自己肯定愿意调解，不需要请律师，不用往法院来回跑，更不会当庭对质伤害亲情。结果，这起家事纠纷没花孟奶奶一分钱，当天就解决了。

就这样，绝大部分矛盾纠纷通过非诉方式化解，少部分矛盾纠纷通过诉讼与非诉讼相衔接的方式化解，极少部分矛盾纠纷通过司法裁判化解，形成了良好的纠纷解决梯形结构。近年来，全市80%以上矛盾纠纷通过柔性方式化解，连续10年未发生在全国全省有影响的群体性事件，法院案件受理数量远低于全省、全国平均水平。2013年、2017年，眉山都被评为全国社会治安综合治理优秀市。在全国“诉非衔接”改革试点工作终期评估中，眉山排名全国第一，眉山经验被中央、最高法分别以中央改革办选入案例选编和全国会议方式上升为全国经验。

D

未来发展

完善工作体系打造眉山经验升级版

提到“诉非衔接”的眉山经验，就如同打出了一张四川政法的响亮名片。下一步，眉山经验将有怎样的突破和创新？眉山响亮地喊出：打造眉山经验升级版。

眉山市委常委、政法委书记周孝平表示，眉山将再次创新升级矛盾纠纷多元化解机制。要不断完善一核多元工作格局，健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼、公证、信访等解纷方式联动融合的多元化解工作体系。不断深化“诉非衔接”，加强“公调对接”，推动“访调对接”。推动矛盾纠纷多元化解协调中心入驻群众工作中心，探索建立融合联动的工作流程和管理制度，靠前化解矛盾纠纷。支持开办个人调解室，支持专业性调解组织、商事调解组织开展矛盾纠纷调解。

此外，还要探索信息化纠纷化解模式，科技助力让纠纷化解更智能、更便捷。眉山目前着力打造信息统一平台、网络调解平台、移动终端平台等“三大平台”。首先，推进矛盾纠纷多元化解信息管理系统、网格化服务管理系统、维稳信息系统等三大信息系统的互联互通，实现纠纷多元化解数据资源的集成共享。其次，顺应“互联网＋”新趋势，完善“矛盾纠纷多元化解一体化平台”，研发多元解纷手机APP，一呼即应、随叫随到。“如今，矛盾纠纷多元化解工作，已经站在了新的起点上。眉山将继续保持高位推进态势，始终致力于创新实践，整合各种纠纷解决力量，拓展调解的范围和深度，并推动从立法层面对矛盾纠纷多元化解机制进行统一规划和协调发展。”周孝平表示。

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